以法治赋能铜仁抹茶产业高质量发展

贵州省委、省政府将抹茶纳入全省“两红三绿一抹”茶产业品牌发展战略重点打造，省农业农村厅等六部门印发《贵州抹茶产业高质量发展三年工作方案（2026—2028年）》，明确将贵州打造成为全球高品质抹茶原料基地、加工中心和高质量出口区。铜仁作为全省抹茶产业核心产区，如何以法治方式巩固产业先发优势、破解发展瓶颈、保障产业行稳致远，是摆在立法工作者面前的重要课题。笔者作为市人大代表和司法行政机关负责人，全程参与并推动《铜仁市促进抹茶产业发展条例（草案）》及其起草说明的调研起草工作，现将立法实践中的探索与思考梳理成文。

产业之基：铜仁抹茶产业的发展态势与法治需求

近年来，铜仁市充分发挥梵净山世界自然遗产生态资源优势，以抹茶为突破口，走出一条特色化、差异化、高端化茶产业发展之路。

规模全国领跑。据市生态茶产业专班统计，截至目前，全市建成抹茶原料基地近10万亩、碾茶生产线95条，建成全球最大抹茶单体车间2座、一流抹茶自动化精制生产线5条；2025年全市抹茶产销量2500吨、综合产值13亿元，其中出口1300吨，产品销往国内30多个城市、出口54个国家和地区，产销量稳居全国第一、出口量居全球第二。

富民成效突出。产业覆盖7个产茶重点县39个种茶乡镇，建立“龙头企业+基地+企业（合作社、家庭农场）+农户”利益联结机制，统一茶青收购、统一碾茶加工、统一基地管理，辐射带动47家碾茶企业、近20万人就业增收。

品牌价值跃升。“梵净抹茶”商标已在国家第30类成功注册，纳入全省“两红三绿一抹”品牌发展战略，入选中国农产品区域公用品牌名录，2025年互联网影响力指数达80.6、居全省农产品区域公用品牌第5位；全市拥有抹茶相关专利67项，产品通过欧盟500余项理化及安全指标检测，茶氨酸含量高于国家标准5个百分点；龙头企业贵茶集团系首批农业国际贸易高质量发展基地，2024年成为中国茶行业唯一入选中国质量标杆的企业。

产业链条延展。全市开发抹茶面条、抹茶拿铁、抹茶面膜、抹茶精酿啤酒等抹茶及衍生产品超100款，开设“梵净抹茶”体验店、门店143家，线上旗舰店、加盟店200余家，发展直营经销商和消费场景2700余个，连续举办四届梵净山抹茶大会，一二三产业融合发展格局初步形成。

标准体系健全。全市已构建起以《梵净抹茶》《梵净碾茶》2项团体标准和《梵净抹茶标准化茶园建设技术规程》《梵净抹茶茶园管理技术规程》《梵净抹茶加工技术规程》《梵净抹茶审评技术规范》4项市级地方标准为骨架、覆盖“从茶园到茶杯”的全产业链标准体系；2026年5月，贵州省绿茶品牌发展促进会发布《贵州碾茶》《梵净抹茶》等团体标准，其中《贵州碾茶》系全国首个碾茶品类省级团体标准，《梵净抹茶》明确茶氨酸特级不低于2.0%、粒度D60不低于18微米、铅限量每公斤4.0毫克、6项农药残留限量和三级分级体系，标准建设持续走在全国前列。同时，全市建成全国首个抹茶资源与知识产权司法保护基地，立法所需的产业基础、标准基础、政策基础与司法实践基础均已具备。

在产业高速发展的同时，一些深层次矛盾也逐步显现。起草工作专班先后深入7个产茶县农业农村部门、15个种植基地、14家碾茶企业、23家关联企业实地调研，收集立法诉求126条，经梳理主要集中在八个方面：“梵净抹茶”品牌公用管理、抹茶种植基地扩展、碾茶加工用电保障、碾茶收购及定价、本地抹茶下游生产者原料供应、抹茶销售连锁企业形象统一、产品质量标准与监管、抹茶全产业链人才培养。这些诉求折射出产业法治供给的五方面短板：

一是政策保障短期化。《铜仁市做大做强抹茶产业三年行动实施方案（2024—2026年）》即将到期，基地建设奖补、技改补助、市场拓展扶持等政策缺乏长效制度锁定。以思南县测算为例，300亩优质碾茶基地年管护投入约158.1万元、亩均约5270元，与亩均茶青收入约5200元接近持平，春季与夏秋季茶青单价相差约一倍，一旦扶持断档、价格波动，基地“弃管改种”风险将直接动摇全产业链原料根基。

二是监管规则不统一。部分基地生产记录不规范、农业投入品管控不严，碾茶初制、抹茶精制的鲜叶查验、加工台账、仓储管理缺乏统一法定规范；农业农村、市场监管等部门在种植、初加工、精深加工环节的监管边界存在模糊地带，质量安全追溯协同机制尚不健全。

三是品牌保护薄弱。“梵净抹茶”区域公用品牌授权、使用、退出、保护机制不完善，冒用品牌、以次充好、以绿茶粉冒充抹茶等侵权行为多发，维权执法缺少专项制度支撑。

四是核心质量底线缺乏法定约束。遮阴栽培、蒸汽杀青、纯碾茶研磨、低温仓储等专属工艺要求主要依靠标准和企业自律维系，缺乏法规刚性。

五是要素保障分散。科技攻关、金融保险、人才引育、外贸出口等扶持措施散见于不同政策文件，尚未形成长效法定机制。上述问题，本质上都是制度供给不足的问题，靠行政手段和政策文件难以根治，必须通过地方立法系统回应。

立法之策：制定条例的必要性、紧迫性与可行性

必要性

巩固产业优势、落实上位战略的现实需要

从落实决策部署看，通过地方立法将中央和省委关于茶产业发展、乡村振兴的部署要求转化为法治规范，固化“中国抹茶之都”“中国高品质抹茶基地”的战略定位，是推动山地特色农业现代化的具体行动。从补齐制度短板看，《中华人民共和国农产品质量安全法》《中华人民共和国食品安全法》《贵州省茶产业发展条例》等法律法规对茶叶种植、加工、品牌保护作出的是基础性、通用性规定，未针对碾茶、抹茶细分品类作出专项细化，亟须市级立法结合铜仁抹茶特殊生产工艺、区域公用品牌和全产业链特色予以落地衔接，填补市域专项立法空白。从推动高质量发展看，以立法固化生态优先、绿色发展、科技赋能、联农带农的发展导向，能够推动智慧茶园、清洁加工、数字追溯、跨境出口、茶文旅融合协同发展，依法提升铜仁抹茶在全国乃至国际市场的竞争力。

紧迫性

政策接续与区域竞争的双重倒逼

一方面，政策接续迫在眉睫。市级三年行动方案2026年底到期，省级三年工作方案（2026—2028年）已经印发实施，明确了到2028年全省抹茶基地20万亩以上、产量8000吨以上、综合产值80亿元左右的目标任务，铜仁作为核心产区承担着主要增量任务，亟须通过立法将行之有效的扶持政策转化为长效机制。另一方面，区域制度竞争日趋激烈。《广西壮族自治区六堡茶发展条例》《潮州市促进茶产业高质量发展条例》均已于2025年施行，浙江武义等地也在加速抹茶产业布局；全国绿茶产能明显过剩，各产茶区都在为本地茶产业寻找出路，近期来铜考察抹茶产业的党政代表团和客商明显增多。同时，2025年全球抹茶市场规模约47亿美元，国际市场准入门槛持续抬高，绿色贸易壁垒日趋严峻。铜仁若不能及时将规模优势转化为制度优势、标准优势，将面临“先发规模、后发规则”的被动局面，立法窗口期稍纵即逝。

可行性

权限明晰、基础成熟、共识广泛

一是立法权限明晰。抹茶产业涉及基地规划、加工园区建设、市场流通秩序等事项，属于设区的市立法权限范围。条例建议案呈送省人大常委会法工委后，得到“选题很好，属于城乡建设与管理范畴”的明确肯定；省人大常委会法工委负责同志随后专程到铜仁调研，表示支持铜仁开展地方立法。二是实践基础成熟。全市多年推进标准化基地建设、加工技改、公用品牌打造和外贸出口，出台集群规划、专项规划、三年行动方案及质量提升、品牌保护专项行动方案等系列政策，2025年统筹各类资金1.1亿余元投入产业、获银行专项授信5亿元，积累了大量可上升为法规的成熟制度举措。三是协同机制顺畅。农业农村、市场监管、发展改革、科技、商务、文旅、财政等部门长期协同推进抹茶产业，权责边界清晰，能够承接条例设定的监管与服务职责。四是社会共识广泛。7个产茶县人民政府、龙头企业、行业协会、合作社、茶农、金融机构等普遍盼望出台一部管长远、管根本的地方性法规，多名市、县级“两代表一委员”提出立法建议或呼吁。五是立法经验可鉴。省内外茶叶和特色农产品产业促进立法已形成成熟范式，广西六堡茶条例的“五链协同”框架、潮州条例的品牌保护机制等，为条例起草提供了有益参考。在此基础上，起草专班对照国家和省相关法律法规、借鉴同类立法经验，搭建“总则—种植管护—生产加工—市场拓展—服务保障—法律责任—附则”七章框架，完成建议案及起草说明，经反复调研论证和集中修改统稿，形成条例草案文本。

制度之维：条例草案的框架体系与制度创新

七章四十二条的全链条闭环治理

条例草案共七章四十二条，立足抹茶全产业链闭环管理，构建“源头管控、过程规范、品牌赋能、要素支撑、全程监管、从严追责”的法治化产业促进体系。第一章总则，明确立法目的与依据、适用范围，确立绿色生态、质量优先，市场主导、政府引导，品牌引领、融合发展的基本原则，厘清市、县、乡三级政府职责及农业农村、市场监管等部门的职能分工，规定行业协会自律职责和表彰激励机制。第二章种植管护，聚焦源头质量，规范种质资源保护、标准化基地建设、基础设施配套、智慧茶园建设、绿色生产技术推广、生产档案管理和茶园禁止性行为，鼓励建立利益联结机制。第三章生产加工，针对碾茶初制、抹茶精制的专属特性，细化采收储运、设备改造、工艺流程、清洁生产、档案管理和合格达标等全流程规范。第四章市场拓展，构建“区域公用品牌+企业自主品牌”双品牌培育体系，规范品牌授权、使用、退出与全链条保护，支持线上线下市场拓展、主体培育和茶文旅融合，完善标准与追溯体系。第五章服务保障，建立人才、财政金融保险、要素保障、科技赋能等常态化扶持机制。第六章法律责任，对种植环节违规使用禁限用农业投入品、生产经营环节未规范建立档案等突出违法行为设定处罚，明确公职人员失职追责和上位法优先适用规则。第七章附则，对专属术语作出法定定义并规定施行日期。

彰显铜仁辨识度的四项核心设计

第一，首次以地方性法规形式对专属术语作出法定定义。条例草案在附则中对碾茶、抹茶、抹茶衍生产品、铜仁抹茶地方公用品牌分别作出界定：碾茶系采用遮荫覆盖栽培技术采摘的茶树鲜叶、经贮青、切叶、杀青、干燥、梗叶分离等标准化工艺制成、专供研磨抹茶的片状初制茶叶；抹茶系以碾茶为唯一原料、经精细研磨制成、符合专用理化与感官标准的微粉状茶产品；抹茶衍生产品系以抹茶为着色、风味或功能配料加工制成的食品、饮品、日化、康养、文创等系列产品；铜仁抹茶地方公用品牌系以市域抹茶地域生态、特定品质为基础，经依法注册、由市人民政府统筹培育打造、依规授权符合标准的生产经营主体共同使用的品牌。统一法定概念边界，为执法司法和市场活动提供了明确的适用基准。

第二，确立“抹茶以合规碾茶为唯一原料”的质量底线制度。针对市场上以绿茶粉等粉状产品冒充抹茶的乱象，条例草案明确抹茶精制必须以合规碾茶为唯一原料，不得以其他任何物质作为精制原料，严禁以绿茶粉或者其他粉状产品冒充抹茶，并配套鲜叶进厂查验、加工档案、批次检验、承诺达标合格证等制度，从法规层面守住铜仁抹茶的核心品质与市场信誉。这是本条例区别于一般茶产业立法的标志性条款。

第三，构建区域公用品牌全链条管理制度。条例草案明确地方公用品牌持有单位应当制定品牌管理规定，依法授权经营主体规范使用，对产品质量不符合标准、违规使用标识或者超出授权范围经营的，依法暂停或者撤销授权；市场监督管理部门应当健全公用品牌、企业自主品牌、商标专用标识全链条保护机制，依法查处品牌侵权违法行为，形成“统一培育、授权使用、动态监管、违规退出、侵权查处”的闭环管理，与全市抹茶品牌保护专项行动确定的商标防御注册、侵权监测、纠纷调解、联合执法等措施相互衔接。

第四，实现全产业链标准与追溯体系的法定化。条例草案规定推广应用《梵净抹茶标准化茶园建设技术规程》等市级地方标准，鼓励制定严于国家标准、行业标准、地方标准的团体标准、企业标准，支持单位和个人参与抹茶标准体系建设；同时明确建立覆盖基地种植、碾茶初制、抹茶及衍生品生产的质量安全追溯体系，将实践证明行之有效的标准矩阵和“梵净生态码”溯源做法上升为法规制度，以标准话语权支撑质量话语权。

在促进与规制之间把握规范平衡

促进型产业立法既要“立得住”，更要“行得通”。起草过程中，着重把握三点：其一，处罚设定严守权限边界。严格遵循《中华人民共和国行政处罚法》关于地方性法规处罚设定权的规定，全部处罚条款对标《贵州省茶产业发展条例》等上位法，不增设超越法定权限的处罚事项、不突破法定处罚幅度，做到权责清晰、过罚相当；对未规范建立档案等行为设置“责令限期改正、逾期不改再罚”的梯次结构，并设置“法律、法规有处罚规定的，从其规定”的兜底条款，杜绝监管空白与处罚失衡。其二，义务性规范注重可执行性。对基地禁止性行为、加工环节强制性要求等，均以明确、具体、可核查的方式表述，避免原则空转；对鼓励支持类事项，采用“鼓励”“支持”“引导”等倡导性表述，保持促进型立法的包容度。其三，法言法语与地方特色相统一。对遮阴栽培、碾茶初制、低温仓储等专业术语，通过与标准文本比对、征求行业意见反复打磨，确保条文表述既符合立法技术规范，又准确反映产业实际，避免生造概念、歧义适用。

实施之要：条例贯彻落地的配套路径

同步构建配套制度体系

法规的生命在于实施。建议在条例审议通过的同时，同步研究制定铜仁抹茶地方公用品牌授权管理办法、抹茶原料基地备案管理办法、质量追溯管理细则等配套规范，细化品牌授权条件、档案记录样式、追溯信息标准等操作规则，形成“条例+配套规范”的完整制度体系；及时公布法律责任条款对应的行政处罚裁量基准，推进严格规范公正文明执法。

深化执法司法协同保护

整合农业农村、市场监管、公安、检察院、法院、司法行政、商务等部门资源，建立常态化联合执法机制，聚焦品牌侵权、以绿茶粉冒充抹茶、违规使用农业投入品等突出问题开展专项整治。持续建强全国首个抹茶资源与知识产权司法保护基地，落实全市抹茶品牌保护专项行动部署，发挥知识产权商事调解组织作用，完善“公检法司”与行政监管联动协作机制，推行“首违不罚、轻微免罚”清单包容审慎监管，实现刚性执法与柔性服务相统一。

强化标准引领与质量支撑

以条例为依据，落实全市抹茶质量提升专项行动，健全“有标贯标、无标制标、低标提标”的标准工作机制，支持企业和行业组织主导或参与国际标准、国家标准、行业标准、地方标准制定并按规定兑现奖补；依托市检验检测院扩增农残检测资质、筹建抹茶产业检验检测中心，开通出口产品检测绿色通道，构建与国际互认的检验检测平台，以检验检测能力背书“欧标抹茶”品质信誉。

以改革试点牵引产业跃升

支持江口县推进抹茶新式茶饮品牌化发展改革试点，以“梵净抹茶”公共品牌为引领，培育总部经济和首店经济，建设全国首个梵净抹茶产业园，到2027年底培育抹茶新茶饮经营主体50家、重点龙头连锁企业3至5家、累计开设体验店400家以上，开发差异化抹茶系列产品150款，形成可复制推广的改革经验，推动“梵净抹茶”价值链向中高端跃升，为条例实施积累实践样本。

建立立法后评估机制

建议条例施行满两年后，由市人大常委会组织开展立法后评估，将抹茶基地规模、综合产值、茶农收入增幅、品牌侵权案件查处率、出口产品合格率等可量化指标纳入评估框架，检验核心条款实施绩效，形成“立法—实施—评估—修正”的制度闭环，确保条例始终与产业发展同频共振。

小切口立法服务大产业发展。铜仁抹茶产业一二三产业融合贯通、侧重二产加工提质的专项立法，在全国尚无先例，属于先行先试的创制性立法。《铜仁市促进抹茶产业发展条例》的立法实践表明，设区的市立法工作要坚持党委领导、人大主导、政府协同、各方参与，立足地方资源禀赋和产业特色，把实践证明行之有效的政策经验及时上升为法规规范，把产业发展中的堵点难点转化为制度设计的靶点重点，就能够以“小快灵”的精准立法护航特色产业行稳致远，并为省级、国家层面相关立法当好“前哨”、提供“经验反哺”。当前，省、市抹茶产业三年行动方案梯次推进，铜仁朝着全球高品质抹茶原料基地、加工中心和高质量出口区加速迈进，铜仁抹茶正处于从“规模领先”迈向“规则引领、品牌引领、质量引领”的关键跃升期。笔者坚信，随着条例的出台实施，法治必将成为“中国抹茶之都”最坚实的底座和最鲜明的标识，为谱写绿色铜仁现代化建设新篇章提供有力法治保障，也为全国特色农产品细分产业法治化治理贡献可复制、可推广的实践经验。

（作者张浪系铜仁市司法局党组书记、铜仁市人大代表）