“三张清单”让监管有力度处罚有温度

图为成都市市场监管部门执法人员对商铺进行行政指导。 成都市司法局供图

□ 全国法治政府建设示范地区和项目巡礼

□ 本报记者 马利民

近年来，四川省成都市认真贯彻落实党中央、国务院关于深化“放管服”改革持续优化营商环境的重大部署，严格遵循《中华人民共和国行政处罚法》“处罚与教育相结合”原则，出台《关于对新经济实行包容审慎监管的指导意见》《关于全面推广行政处罚“三张清单”制度推进包容审慎柔性执法的指导意见》，积极创新和推行包容审慎监管，创新推出不予、减轻和从轻处罚“三张清单”，让市场主体尤其是新技术新产业新业态新模式企业感受到“监管有力度、处罚有温度”，有效激发市场主体活力。

转变监管理念

推动松绑减负更精准

2022年的一天，成都市市场监管部门在网上排查发现，一家食品网店经营许可证未包含“热食类制售”，却在网上售卖烤鸭，涉嫌超范围经营，执法人员立即上门调查核实。

经调查发现，该售卖门店由一对夫妻经营，卫生状况良好，符合热食类制售条件。执法人员进一步核实了解到，该店因生意受疫情影响，才决定在线上销售烤鸭，销售时间短。随后，执法人员耐心宣传政策，现场开展指导，要求该店立即停止熟食销售行为，待依法取得相关许可后再进行经营。鉴于该店行为符合成都市市场监管领域“首违不罚”清单情形，执法人员决定对其免予处罚，并积极协调帮助相关许可证办理及上网经营事宜。

本以为要被罚款的夫妻二人高兴地说：“执法人员很亲切，服务很到位，为我们的小买卖提供了方便，心里很是温暖。”

记者了解到，类似这样的执法场景，在成都并不鲜见。近年来，成都市转变监管理念，倡导“主动服务、靠前服务、精准服务、联动服务”意识，推行行政指引、信用承诺、主动登门，变末端执法为事前指导、靠前服务。

2018年，成都市印发《实行包容审慎柔性执法的指导意见》，并在新经济、城市管理、文化创意等17个重点领域相继出台配套文件，形成“1+17”包容审慎监管制度体系。聚焦数字经济等新技术新产业新业态新模式，坚守质量和安全底线，分类量身定制监管规则和标准，留足发展空间。为最大限度减少执法对立，将柔性执法贯穿监管全过程，慎用行政处罚，创新说服教育、劝导示范、行政约谈等12种方式，督促企业自觉纠正违法行为。

规范监管标准

推动法治保障更精确

2019年，成都市司法局联合32个市级部门、23个区（市）县，全面梳理《中华人民共和国行政处罚法》《四川省规范行政执法自由裁量权规定》等110部法律法规，编制推出不予处罚、减轻处罚和从轻处罚“三张清单”，将“沿街兜售物品”等532个事项纳入不予处罚清单，将“未按规定的内容和方式明码标价”等406个事项纳入减轻处罚清单，将“擅自设置临时户外广告”等687个事项纳入从轻处罚清单，实现1625个事项照单执法，有效防止自由裁量权滥用和柔性执法随意性风险。为进一步提升“三张清单”的应用质效，成都市建立起“三张清单”动态调整机制，2022年全市动态调整行政处罚“三张清单”618项。

此外，成都市明确对涉及国家安全、公共安全、食品药品安全以及关系人身健康和生命财产安全等领域的违法行为，不予适用“三张清单”，坚决依法予以从严查处。

“有了‘三张清单’的指引，解决了哪些事项可以实施包容审慎监管、怎样包容审慎监管的问题，让执法有温度、处罚有尺度。”成都市司法局工作人员说。

创新监管方式

推动帮扶指导更精心

为进一步创新监管方式，成都市加强行政指引，组织全市行政执法机关在法定职权范围内制定行政指引，通过建议、辅导、提醒、规劝、示范、公示、约谈等非强制性方式，引导市场主体履行法定义务。

同时，创设保护期限，对未知大于已知的新产业新业态，如区块链、共享经济等企业出现轻微违法行为时，给予合理“观察期”；对需要达标整改的企业，设立必要的“过渡期”。

此外，将预警提示作为一般执法行为的前置程序，运用粉、黄、白“三单”工作法，实施指导帮助、教育提醒、处罚告知，坚持少用、慎用行政处罚措施，最大限度减少执法对立，给予市场主体自我纠错的时间空间。在开展柔性执法方面，创新说服教育、劝导示范、行政指导、行政约谈等12种方式，努力做到宽严相济、法理相融。

2020年以来，成都市累计开展说服教育8.4万次、劝导示范26.97万次、行政建议2.2万次、行政指导3.68万次、行政约谈0.56万次、行政告诫0.77万次、行政回访1.76万次、其他柔性执法0.32万次。

健全监管机制

推动常态监管更精细

“人在干，云在算”，在成都市综合行政执法智慧服务平台，记者深切感受到城市管理变得更加精细化、智慧化。这一强大的线上监管平台，有效防范和减少了“选择性执法”“人情执法”等人为干预。

据了解，近年来，成都市进一步健全监管机制，积极推行“线上+线下”监管，打造全市综合行政执法智慧服务平台，实现对6697项行政处罚权力事项实时预警提示、全程自动监管。同时，加大案卷评查、投诉核查等工作力度，重点抓好行政处罚“三张清单”情况抽检，以“定向查+随机查”方式，定期掌握各级行政部门柔性执法情况。

成都市积极推行“一审+二审”法制审查，由市级各执法单位法规处初审，成都市司法局进行二审，确保行政行为从源头上合法合规。推行“事前+事后”审备结合，推进重大行政处罚执法部门法规处事前审核，司法行政部门事后备案“两级联审”制度，确保执法决策合法合规。此外，推行“指导+快审”纠错，加大行政复议指导力度，及时发出行政复议意见书，督促行政执法机关找原因、抓整改，开通新经济领域复议案件“绿色通道”，加快行政复议审理速度。2018年以来，累计发出行政复议意见书168件，行政机关执法行为综合纠错率达25%。

近年来，成都市结合超大城市依法治理的现实需求，探路市场监管领域包容审慎柔性执法成效显著，为市场主体发展营造了更优环境。统计数据显示，仅2022年，成都新增市场主体57.94万户，总量居副省级城市第二位。

记者手记

市场主体是经济发展的“蓄水池”，稳市场主体就是稳经济。成都市主动倾听群众呼声、回应市场主体期待，结合超大城市依法治理的现实需求，率先提出包容审慎柔性执法理念，建立包容审慎柔性执法工作机制，编制包容审慎柔性执法“三张清单”，以服务为民的实际行动，践行变“重管理”为“细服务”，变“严罚式”为“容错式”的服务理念，进一步激发了市场主体活力和社会创造力。

“柔性执法体现了城市的温度和高度；有继续经营下去的底气了；在这样的城市创业很幸福”……成都市创新推进包容审慎监管，得到各类市场主体的一致好评。