黄文艺：坚持党对全面依法治国的领导

坚持党对全面依法治国的领导

黄文艺

习近平法治思想的最显著特征，就是旗帜鲜明地坚持党对全面依法治国的领导，深刻揭示出党的领导在全面依法治国中的全局性、统领性、基础性地位。习近平总书记在全面依法治国的一系列重要讲话中，科学回答了为什么要坚持党的领导、如何坚持党的领导、怎么样加强党的领导等一系列重大问题，确立了新时代党领导全面依法治国的新理念新思想新战略，既创造性地发展了马克思主义法治理论关于党法关系的思想，又有力推动了党的领导的科学化、制度化、法治化。

一、党的领导是中国特色社会主义法治之魂

习近平总书记指出，党的领导是党和国家事业不断发展的“定海神针”。坚持中国特色社会主义法治道路，最根本的是坚持中国共产党的领导。党的领导是中国特色社会主义法治之魂，是中国特色社会主义法治与西方资本主义国家法治最大区别。

党的领导是由宪法和法律所确立的。从1954年起，我国宪法就以根本法的形式反映了党带领人民进行革命、建设、改革取得的成果，确立了在历史和人民选择中形成的中国共产党的领导地位。2018年修宪后，宪法在序言中确定党的领导地位的基础上，又在总纲中明确规定了中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，进一步强化了党总揽全局、协调各方的领导地位。

党的领导是社会主义法治最根本的保证。只有在党的领导下依法治国、厉行法治，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序推进。党的十八大以来，正是在以习近平同志为核心的党中央的集中统一领导下，党和国家将全面依法治国纳入“四个全面”战略布局，作出了一系列重大决策部署，推出了一系列重大政策举措，解决了许多长期想解决而没有解决的难题，办成了许多过去想办而没有办成的大事，法治中国建设取得了历史性成就。

党的领导是社会主义法治的最大优势。中国特色社会主义法治把党的领导、人民当家作主和依法治国统一起来，把党总揽全局、协调各方和人大、政府、政协、法院、检察院依法依章程履行职能、开展工作统一起来，从原理设计和制度安排上都超越了西方法治。正是由于党的领导，我国形成了既有集中统一又有分工负责、既有配合又有制约、既有公正又有效率的法治体制，超越了西方分权型、对抗型、否决型的法治体制。

党的领导是破解法治领域改革难题的重要法宝。全面依法治国是一项长期而重大的历史任务，也是一场深刻的社会变革。当前，立法、执法、司法、守法等方面都存在不少薄弱环节，法治领域改革面临许多难啃的硬骨头，复杂性、敏感性、艰巨性更加明显。只有在党的统一领导下，统筹协调各方面力量资源，法治领域改革才能攻坚克难、闯关夺隘，不断取得新的突破性进展。

二、把党的领导贯彻到全面依法治国全过程

坚持党的领导，不是一句空的口号，必须贯彻到全面依法治国全过程，具体体现在党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法上。

领导立法，就是领导和推动国家立法机关将党的主张通过法定程序成为国家意志，成为全社会一体遵循的法律规则，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施。这具体包括，中共中央向全国人大提出修宪建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改，党中央审定立法规划、审议和决定涉及重大体制和重大政策调整的重要立法等。领导和推进立法体制改革，完善人大主导立法工作的体制机制，更好发挥政府在立法工作中的重要作用，拓宽社会各方和人民群众有序参与立法的途径和方式，推动提高科学立法、民主立法、依法立法水平。领导和推进立法工作机制创新，健全立法立项、起草、论证、协调、审议机制，完善立法征求公众意见采纳反馈机制，推动提高立法质量和效率。领导和推进重要立法工作，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，推动完善法律规范体系。

保证执法，就是领导和推动各级政府加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府，做到严格规范公正文明执法。这具体包括，领导和推动行政执法体制改革，统筹配置行政执法职能和执法资源，探索实行跨领域跨部门综合执法，推动执法重心向市县两级政府下移。领导和推动民生重点领域执法，依法打击损害人民群众切身利益的违法犯罪行为，增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。领导和推动“放管服”改革，加强各种所有制经济产权的平等保护，加强对企业家人身权、财产权的保护，营造法治化营商环境。

支持司法，就是支持和保障司法机关依法独立公正行使司法权，不受行政机关、社会团体和任何个人的非法干涉，切实维护司法的公正性和权威性。近年来，党中央强调要处理好坚持党的领导与保证司法机关依法独立行使职权的关系，明确要求各级党政机关和领导干部要支持司法机关依法独立公正行使职权，不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，中央政法委印发《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》，筑起了两道保障司法机关依法独立公正行使职权的制度防线。

带头守法，就是各级党组织和全体党员带头尊法学法守法用法，带动全社会形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。党的十九大提出，各级党组织和全体党员要带头尊法学法守法用法，任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法。党员领导干部是全面依法治国的关键少数，应带头尊崇法治、捍卫法治、厉行法治，不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，做尊法学法守法用法的模范。

三、健全党领导全面依法治国的制度机制

坚持和加强党对全面依法治国的领导，需要持续健全党领导全面依法治国的制度机制，不断提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力。

加强党中央的集中统一领导。在法治建设上，加强党的领导首先是加强党中央的集中统一领导。党的十八大以来，党中央健全了领导全面依法治国的体制机制，加强了对法治中国建设的集中统一领导。一是以中央全会形式专门研究决定法治建设重大问题。党的十八届四中全会是党的历史上第一次专门以法治建设为主题的中央全会，审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对新时代全面依法治国作出了顶层设计和战略部署。二是以中央工作会议形式专题研究全面依法治国工作。2020年11月召开的中央全面依法治国工作会议，是党的历史上首次召开的以法治工作为主题的中央工作会议。这次会议最重要的成果就是将习近平法治思想确立为全面依法治国的指导思想。三是成立中央全面依法治国委员会，负责全面依法治国的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实。

加强地方党委的领导。地方党委领导本地区法治建设工作，研究解决本地区法治建设的重大问题，支持和保证人大、政府、政协、法院、检察院等依法依章程独立负责、协调一致地开展工作。为确保地方党委和政府主要负责人切实履行法治工作领导责任，中办国办印发了《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》，推动党政主要负责人切实履行法治建设重要组织者、推动者和实践者的职责。

加强党的工作机关的领导。党的工作机关是指党中央和地方各级党委设立的承担领导和管理职能的机构，主要包括办公厅（室）、职能部门、办事机构和派出机关。党的工作机关依据党内法规的规定，行使一定的领导和管理职责，包括领导和管理法治工作的职责。例如，根据《中国共产党政法工作条例》的规定，党委政法委是党委领导和管理政法工作的职能部门，是实现党对政法工作领导的重要组织形式。

加强国家机关党组的领导。国家机关党组是党在国家机关设立的领导机构，是党对非党组织实施领导的重要组织形式。根据《中国共产党党组工作条例》规定，党组发挥把方向、管大局、保落实的领导作用，加强对本单位业务工作和党的建设的领导，讨论和决定本单位重大问题。《中国共产党政法工作条例》规定，政法单位党组（党委）领导本单位或者本系统政法工作，履行把方向、管大局、保落实的职责。

四、推进党的领导制度化、法治化

习近平总书记指出，推进党的领导制度化、法治化，既是加强党的领导的应有之义，也是法治建设的重要任务。《法治中国建设规划（2020－2025年）》提出，推进党的领导入法入规，着力实现党的领导制度化、法治化。推进党的领导制度化、法治化，关键在于推进党的领导入法入规，以国家法律和党内法规双重形式确认、规范和保障党的领导。

第一，推进党的领导入法。这就是将党的领导写入国家法律文本中，以国家法律形式保障党的领导地位、规范党的领导活动，推进党的领导法治化。首先，凡涉及到党的领导的法律领域，都应当将党的领导写入法律文本。在所有法律部门中，宪法相关法、行政法等公法领域的政治性、公共性强，坚持党的领导，应写入党的领导条款。不过，即使是属于私法领域的民商事法律，也有不少涉及到党组织或党的领导问题。例如，在公司法所规范的公司组织中，就涉及到中国共产党的党组织。因此，在2005年公司法修改时，就将党组织单列一条写入公司法中，确立党组织的存在及其活动的合法性。其次，国家法律通常只宜对党的领导作原则性规定。党的领导职权、领导方式、领导程序、领导机制等具体问题，不宜由国家法律明确规定，而应由党内法规作出详细规定。这体现了党内法规和国家法律的分工。《中国共产党党内法规制定条例》第三条规定，党内法规“规范党的领导和党的建设活动”。

第二，推进党的领导入规。这就是建立健全党的领导法规，以党内法规形式巩固党的领导地位、强化党的领导职责、规范党的领导活动，推进党的领导制度化。在党内法规体系中，党的领导法规是指专门规范党领导人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位等组织的活动的党内法规。党的十八大以来，党中央高度重视党的领导法规制定工作，先后出台了《中国共产党统一战线工作条例》《中国共产党政法工作条例》《中国共产党宣传工作条例》《中国共产党机构编制工作条例》《中国共产党农村工作条例》等，规范了党对统战、政法、宣传、机构编制、农村等工作的领导活动，有力推进了党的领导的制度化、规范化。

党的领导法规重点解决“谁来领导”、“领导什么”、“怎么领导”的问题，为党发挥总揽全局、协调各方的领导作用提供制度保障。其中，“谁来领导”涉及的是领导主体问题。中国共产党是一个有着健全严密的组织体系的政党，形成了一个由中央组织、地方组织、基层组织、党组、党的纪律检查机关、党的工作机关等构成的有机整体。党内法规应通过明确各级各类党组织的领导职责，推动它们积极履职尽责，确保党的领导不缺位不错位。“领导什么”涉及到党的领导范围问题。根据党的全面领导原则，党领导国家和社会各领域各方面工作。党内法规应贯彻全面领导原则，确立党在各领域各方面的领导地位，同时防止党组织包办国家机关和各类组织的具体工作。“怎么领导”涉及的是党的领导方式手段问题。党的领导方式包括命令指示、决策执行、监督制约、考核考评、督察督办、问责追责等多种方式手段。党内法规应详细规定党组织运用这些方式手段的程序机制，推动党的领导权在制度轨道上行使、在阳光下运行。  

作者系《中国法学》总编辑