建设更加灵活覆盖面更广的工会组织体系

本刊记者 焦艳

2025年是我国首部《中华人民共和国工会法》颁布75周年，也是中华全国总工会成立100周年。工会法自1950年6月颁布以来，始终在维护职工合法权益、推动劳动关系和谐发展中发挥着重要作用。

从历史脉络看：1950年6月首部工会法，明确规定了我国工会的法律地位和职责。1992年4月，第七届全国人民代表大会第五次会议通过了现行工会法，并分别于2001年、2009年和2021年进行了修正。工会法和中国工会章程规定了中国工会的性质、职能、组织原则等重大问题及处理工会内部事务的基本准则，为开展工会工作奠定了法治基础。值此历史交汇点，本刊记者近日专访了中央财经大学法学院教授、中国劳动关系学院法学院学术委员会主任沈建峰，围绕新时代工会工作的挑战与机遇，为进一步发挥工会组织在基层治理、权益保障与社会发展中的桥梁纽带作用等话题展开探讨。

本刊记者：从1950年至今，工会法的定位经历了哪些关键转变?各自呈现出怎样特征?

沈建峰：中国工会百年发展历史最大的经验就是与党同心，跟党奋斗。1950年工会法立足新中国成立初期国家建设面临的问题，明确工会工作服务于稳定新政权以及发展生产等;1992年工会法则在市场经济起步，外资企业出现等背景下，初步明确工会从市场经济视角协调劳动关系，维护职工权益等功能;2001年修正后，工会法针对市场经济发展的新情况，明确了维护职工合法权益为工会的基本职责，细化了集体协商等规则，同时增加了法律责任，为工会法装上了“牙齿”;2021年在总结近20年工会工作经验基础上，修正后的工会法在工会基本职责方面，在维护职工合法权益之外，增加了竭诚服务职工，工会基本职责的规定更全面和更丰富，写入了产业工人队伍建设改革条款，明确了新就业形态劳动者入会条款。

本刊记者：新时代背景下，工会法如何回应数字经济、灵活就业等新业态带来的挑战?2021年修正的工会法是如何解决新就业形态劳动者入会资格问题的?

沈建峰：2018年3月份全国总工会下发的《推进货车司机等群体入会工作方案》中，开始吸纳新就业形态劳动者中的一些群体加入工会。在入会的基础上，一些地方开始探索新就业形态集体协商的实践，先后签订了地方性、行业性以及全国层面的集体协商、恳谈会协议等。

在此背景下，2021年工会法通过增加第三条第2款，明确了劳动者入会权利的判断需要根据企业组织形式、劳动关系、就业形态等方面的变化与时俱进，为解释该条第1款“以工资收入为主要生活来源的劳动者”范畴提供了指引，从解决了新就业形态劳动者入会的明确法律依据问题。基于工会法的修改，2021年以后，地方普遍开始修改地方性涉及工会的法律规范。目前已经有21个省(区市)修改了本地的工会法实施办法，也有一些省份修改或重新制定集体协商立法、劳动法律监督立法等，在这些立法中，一般都有针对新就业形态劳动者权益维护进行的制度设计。

目前，新就业平台劳务活动的个人属性更为凸显，整体表现为，平台的中心化、个体的原子化，亟须构建符合平台劳动者特点的建会入会、集体协商和民主管理等规则;也需要针对平台劳动者特点构建维权和服务机制。

本刊记者：现行工会法、公司法对用人单位支持工会建设的法定义务是如何规定的?如何构建适配数字时代需求的工会数智化转型路径?

沈建峰：数字经济是市场经济的一种特殊形态，现行法律已经为市场经济条件下的工会参与提供了丰富的法律工具，例如集体协商、民主管理、工会法律监督、参与劳动争议处理、源头参与政策制定和立法等。但是工会应当进行数智化转型，享受数字技术红利，以应对数字时代出现的维权和服务中的特殊问题。

现行工会法、公司法明确规定了用人单位支持工会工作的义务，“各级人民政府和用人单位应当为工会办公和开展活动，提供必要的设施和活动场所等物质条件”“公司应当为本公司工会提供必要的活动条件”，“建立工会组织的用人单位按每月全部职工工资总额的百分之二向工会拨缴经费”等;明确了用人单位不得阻挠劳动者建会入会和开展集体协商的义务;明确了用人单位建立民主管理制度义务，例如公司法规定，“公司依照宪法和有关法律的规定，建立健全以职工代表大会为基本形式的民主管理制度”。

在平台用工的情况下，平台企业也应当履行上述义务。当前平台企业是否以及何时能够被认定为新就业形态劳动者的用人单位、在平台通过加盟商、外包商等用工的情况下，此处理论与实践仍存较大的争议，下一步法律制度应针对平台用工情况进行具体制度设计。

本刊记者：在调研中，各级工会在打造新时代“枫桥经验”时形成了哪些工作品牌?是如何提升纠纷解决效率的?

沈建峰：无论是从工会法、劳动争议调解仲裁法规定，还是从工会工作实践来看，工会始终关注劳动争议预防调解工作。各级工会在过去几年间，也在立足工会优势，发布了新时代工会枫桥示范点培育工作指引，打造新时代“枫桥经验”工会实践品牌。如上海市金山区总工会坚持和发展新时代“枫桥经验”，以“一站式”职工法律服务中心为载体，创新构建职工维权服务“12351”工作模式，“一体化”促进劳动争议“商、调、裁、诉、援、执”全链贯通，积极拓展多元化解劳动争议新路径。江苏省南京市江宁区总工会依托职工服务中心，规划设立劳动争议多元化解中心，把法院、检察院、司法行政、人社等职能部门“请进来、联起来”，构建形成“五位一体”“一站式”劳动争议多元化解工作格局。山东省青岛市总工会将坚持和发展新时代“枫桥经验”与打造“品牌之都、工匠之城”相结合，着力打造“四+”全周期劳动争议化解模式，推动劳动争议“不出厂、不上交”，化解争议“不立案、不跑腿”，促进劳动领域矛盾纠纷高效化解，助推经济社会高质量发展。面对新形势新问题，陕西省西安市总工会按照“预防为主、调解优先、多方参与、上下联动”工作思路，推动建立“工会+”劳动争议联合调处机制，着力打造全链条法律维权服务体系，“一站式”调处劳动纠纷，有力促进劳动争议源头预防、前端化解。近年来，通过工会和仲裁委员会的协同，引入调解协议的仲裁审查置换等制度，强化调解协议的效力。下一步应在制度上明确调解协议的法律约束力，以提升调解的效能。

本刊记者：2024年最高检与全国总工会联合发文推广“一函两书”制度，广州、海南等地将其上升为法规，通过“提示函”“意见书”“建议书”前置化解纠纷。工会该如何实现“共赢式”劳动关系建设?

沈建峰：现行的工会法、劳动法等七部法律，六部条例均对工会劳动法律监督进行了明确规定。为了提升工会劳动法律监督效能，2024年初全国总工会修改了《工会劳动法律监督办法》，对监督的机构、抓手等进行了具体设计，尤其是明确了“一函两书”这一监督工具。2024年以来，全国总工会与最高人民检察院、最高人民法院等发布了协同推进“一函两书”的意见。通过与其他法律监督和司法部门的协同提高工会劳动法律监督的实效。近年来，有14个省份制定了规定工会劳动法律监督的地方性法规。工会劳动法律监督作为一种群众监督和社会监督，有其监督关口前移、监督主体下沉等优势。

其实，工会劳动法律监督是一种对企业非常“友好”的监督形态，其监督不是以追责为目的，而是以促进企业合规为目的。按照“一函两书”的制度构造，工会发现用人单位出现违反劳动法律以及侵害劳动者权益的行为后，首先发出的是“提示函”，对用人单位进行提示，与用人单位进行沟通。提示和沟通无效后，才继续发出意见书，要求用人单位答复和整改。如果用人单位不答复、不整改，才进一步向行政执法部门发出建议书。它是一种以协商、沟通等柔性化解为主的强度渐进的监督机制。 从这个角度来看，只会让企业经营更合规，而不会给其带来负担，有利于助推“共赢式”劳动关系建设。

本刊记者：对构建更加灵活、覆盖面更广的工会组织体系有哪些建议?

沈建峰：从目前来看，工会法需要完善之处，包括新就业形态领域的工会组织、工作的具体规则，企事业单位民主管理的具体规则以及法律责任规则。乡镇街道等工会组织建设的法律保障问题，也应当得到重视。

为构建更加灵活、覆盖面更广的工会组织体系，首先应根据企业组织形式、职工队伍结构、劳动关系、就业形态等方面的发展变化与时俱进地改革和完善工会的组织体系，尤其是覆盖灵活就业、新就业形态劳动者的工会组织体系，考虑加强乡镇街道、产业工会等到建设。其次，应根据工会维权和服务，尤其是开展集体协商和民主管理的需要，建立与其相匹配的组织体系。最后，应加强上下级工会之间的联动，下级工会应及时向上级工会汇报工作，上级工会要加强对下级工会的指导和帮助。