农村村民“非法占用土地建住宅”的职能管辖争议

文 | 苏满满

新修正的《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)自2020年1月1日开始实施后，因对该法第七十八条所规定的“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”中“非法占用土地建住宅”的“土地”概念存在不同理解，导致对农村村民非法占用土地建住宅违法行为职能管辖问题争议不断。农业农村主管部门认为，该处的“土地”仅指农村宅基地，农业农村主管部门只负责查处农村村民乱占宅基地建住宅的违法行为;自然资源部门则认为该“土地”是指所有的农村集体土地、不分地类，农村村民非法占用各类土地建住宅的违法行为，都属农业农村主管部门管辖。一些律师等法律从业者也认为该法条中的“土地”仅指农村宅基地，农村村民非法占用宅基地以外的其他土地建住宅的，应由自然资源主管部门管辖。

笔者以为，无论从法律条文的解释，还是依据职责法定原则，《土地管理法》第七十八条所规定的管辖权属都不应存有争议，农村村民非法占用土地建住宅的违法行为，只能由农业农村主管部门管辖。

运用系统科学的法律解释方法，是准确理解适用法律的重要前提。《土地管理法》第七十八条是关于农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的法律责任。本条的违法主体仅限于农村村民，处罚的是违反农村宅基地管理方面的违法行为，其要维护的是国家农村宅基地管理制度。根据《土地管理法》第六十二条规定，现行农村宅基地管理制度主要有：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡(镇)土地利用总体规划、村庄规划，不得占用永久基本农田，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，由乡(镇)人民政府审核批准。其中，涉及占用农用地的，依照《土地管理法》第四十四条规定，办理农用地转用审批手续。农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。可见，依据现行法律规定，宅基地使用权人是符合申请宅基地条件的农村集体经济组织成员;农村村民自建住宅需依法申请宅基地使用权，在获得批准后方可兴建住宅;未经批准或骗取批准“非法占用土地建住宅的”即构成对国家农村宅基地管理制度的破坏。换言之，即使农村村民未经批准或骗取批准，非法占用的是已被规划为宅基地用地的“土地”建住宅的，仍构成对农村宅基地管理制度的破坏，仍应依照《土地管理法》第七十八条追究其破坏农村宅基地管理制度的责任。

《土地管理法》第六十二条第七款明确规定，“国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作。”中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《农业农村部职能设置、内设机构和人员编制规定》明确农业农村部“负责农民承包地、农村宅基地改革和管理有关工作。”中央农村工作领导小组办公室、农业农村部印发的《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》规定，农村宅基地管理和改革是党和国家赋予农业农村部门的重要职责，具体承担指导宅基地分配、使用、流转、纠纷仲裁管理和宅基地合理布局、用地标准、违法用地查处，指导闲置宅基地和闲置农房利用等工作。《土地管理法》第六十七条第二款规定“县级以上人民政府农业农村主管部门对违反农村宅基地管理法律、法规的行为进行监督检查的，适用本法关于自然资源主管部门监督检查的规定。”根据本条规定，县级以上人民政府农业农村主管部门是《土地管理法》规定的对违反农村宅基地管理法律、法规的行为进行监督检查的主体，监督检查的内容是针对违反农村宅基地管理法律、法规的行为。农业农村主管部门在履行监督检查职责时，有权采取的措施适用土地管理法对自然资源主管部门的规定。因此，根据职责法定原则，农业农村主管部门对农村村民“非法占用土地建住宅”的行为具有职能管辖权责，应当依法履行查处职责。

农村村民“非法占用土地建住宅”的违法行为当然也是“非法占用土地”的违法行为，而且“非法占用土地建住宅”的违法行为被包容在“非法占用土地”的违法行为中。因此，农村村民“非法占用土地建住宅”的违法行为同时触犯了《土地管理法》第七十八条、第七十七条的规定，构成行政竞合违法行为，两者是“一法条的全部内容为他一法条的内容的一部分”的重合竞合。因此，认为农村村民“非法占用农用地建住宅”的行为因违反农用地转用审批管理、乡镇土地利用规划管理等的法律规定，适用《土地管理法》第七十七条，应由自然资源主管部门履行管辖职能的观点是不正确的。

此外，认为村民为建住宅实施的填土、夯筑基础等行为，因未开始建房的，尚不构成“非法占用土地建住宅”的行为，仅构成“非法占用土地”行为，因而应适用《土地管理法》第七十七条由自然资源主管部门管辖。只有村民已经开始建住宅后，才构成“非法占用土地建住宅”行为，适用《土地管理法》第七十八条规定，应由县级以上人民政府农业农村主管部门管辖。这种观点，显然是站不住脚的。建设住宅是由不同施工环节、施工内容组成的一个过程，这些施工环节、施工内容在住宅建设过程中是不可区分、缺一不可的。填土、夯筑基础当然是住宅建设的组成部分，在夯筑好的基础上砌墙仍然是住宅建设的组成部分。将一个整体行为中的不同环节割裂开来作不同事实、性质认定，进而据此适用不同的法条，这是对相关法律规范的错误解读。

作者系江苏省扬州市司法局二级巡视员