以数据资源持有权开启数据要素市场

编者按：随着数字经济发展，数据成为新型生产要素，也成为重要的企业资源。发展数字经济，既要强化制度保障，促进数据的高效流通使用，也要重视数据安全，引导企业做好数据合规。

本刊记者 徐明皎

近日，中共中央、国务院发布《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，从数据产权、流通交易、收益分配、安全治理四方面，初步搭建我国数据基础制度体系，提出20条政策举措。这一意见又被称为“数据二十条”。

“数据二十条”创新数据产权观念，提出“建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制”。

在近日华东政法大学主办的高峰论坛上，与会专家认为，“依靠数据资源持有权可以开启数据要素市场”。

数据成为新型生产要素

数据被誉为新的“石油”或“货币”，单个数据价值有限，汇聚成一定的规模，可以带来巨大的经济和社会价值。

2020年4月，中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，提出“加快培育数据要素市场”，将数据与土地、劳动力、资本、技术并列——数据成为数字化时代的一种新型生产要素。

中国信息通信研究院2022年7月发布的《中国数字经济发展报告》显示，2021年我国数字经济规模已达45.5万亿元，占GDP比重接近四成。

日前，国家发展改革委有关负责人在解读“数据二十条”时表示，数据作为新型生产要素，具有无形性、非消耗性等特点，可以接近零成本无限复制，对传统产权、流通、分配、治理等制度提出新挑战，亟须构建与数字生产力发展相适应的生产关系，不断解放和发展数字生产力。

“数据二十条”创造性提出建立数据资源持有权、数据加工使用权和数据产品经营权“三权分置”的数据产权制度框架。

在华东政法大学教授高富平看来，“数据二十条”建立了适合数据特征、最大化实现数据社会价值的数据持有权制度，以促进数据使用交换和市场流通，是数据要素基础制度的伟大创举。

上海交通大学凯原法学院副教授何渊乐观地表示，“未来几年，数据的要素市场会成为一个欣欣向荣的市场”。

开启权益保护新思路

此前，在数据产权未被确定的情况下，法院为解决司法实践中出现的数据权属争议问题，大多通过反不正当竞争法等法律来规制判定。学界普遍认为，反不正当竞争法等行为法的规制难以真正实现数据的有序流通。

“数据二十条”出台前，对数据产权的讨论大多集中在所有权上。

在何渊看来，由于数据有可以无限复制等特性，赋予其所有权既有可能促进交易，也可能阻碍共享。而数据流通更多强调共享。

“与其他要素不同的是，数据的价值在于分享，在于更多的人使用。”高富平同样强调了数据分享的价值。

国家发改委有关负责人表示，在数据生产、流通、使用等过程中，个人、企业、社会、国家等相关主体对数据有着不同利益诉求，且呈现复杂共生、相互依存、动态变化等特点，传统权利制度框架难以突破数据产权困境。

“数据二十条”以解决市场主体遇到的实际问题为导向，创新数据产权观念，淡化所有权、强调使用权，聚焦数据使用权流通，创造性提出“三权分置”的数据产权制度框架。

在高富平看来，与所有权不同，数据资源持有权是非排他性使用权，可以激励生产、激励流通、防范垄断。数据持有者将数据提供给他人使用，则不再控制后续使用，新的接受者可独立地享有使用数据形成的任何成果，成为新的数据产品持有者，享有独立数据持有者权。

“在数据流通利用过程中数据产品生产者均享有独立持有者权，就为数据自由流动，数据社会价值的最大化实现提供了制度保障。”高富平说。

当然，数据流通需建立在合规的基础上。“数据二十条”强调了数据的合规使用，提出建立健全个人信息数据确权授权机制，加大个人信息保护力度，推动重点行业建立完善长效保护机制，强化企业主体责任，规范企业采集使用个人信息行为。

是否启动修法观点不一

在上海市协力律师事务所的高级合伙人江翔宇看来，“数据二十条”提供了顶层制度的设计方向，但就如何促进数据的合规流通等，最终的落地还需回到法律层面上来，通过立法或者修法予以确认。

中国政法大学民商经济法学院教授来小鹏曾撰文表示，从立法学视角，建议国家立法机关应就数据资源持有权的具体权能作出统一规定，尤其应当明确数据资源持有权的积极权能和消极权能的具体内容，以便于数据资源持有者能够正确理解和行使这一权利。

何渊不建议马上修改法律。对如何界定数据资源持有权、数据加工使用权和数据产品经营权三者之间的关系，他表示，“从欧盟的一些实践来说，更可行的方法可能是用合同的方式去界定”。他认为，可先用合同的方式约定各自权利义务，随着案例增多，待三者的范围和内容清晰后再上升到法律层面。

数据的价值在于流通使用。多位学者提到数据的共享问题。高富平认为，数据资源持有权还需配合社会各主体获取数据的权利——通过数据持有者的数据开放义务来实现。这样的制度设计目的是保持数据可获取性，既能够开启数据流通利用之门，又防范“技术控制+法律赋权”可能造成的数据垄断。

实践中，真正掌握大量数据的超大型互联网公司往往没有兴趣将数据共享给中小企业。何渊建议确立法定数据访问权制度，强制平台数据共享，同时测算出价值给予平台收益补偿。