建立以风险管控为核心的土壤污染防治法律制度

□ 说法典

□ 吕忠梅

土壤是人类生存和发展的基石，关系每个家庭的餐桌和居住安全。土壤一旦被污染，危害会通过食物链传导到整个生态系统和人类社会的方方面面。因此，土壤污染被称为人们的“心头之患”。

与“看得见、闻得着”的大气污染、水污染不同，土壤污染像一颗“沉默的定时炸弹”，特别是重金属污染，几乎永久存在于土壤中。一旦土壤遭受了严重污染，其危害往往需要数年甚至数十年才会通过食物链暴露出来，不但治理周期长、技术复杂且成本高昂，而且恢复和治理的代价极高，甚至可能无法恢复到原始状态。

与大气污染、水污染和海洋污染将重点放在“防治”上不同，生态环境法典草案污染防治编第五分编“土壤污染防治”中，出现更多的是有关风险管控的规定。这些规定既是土壤污染治理的特性所需，也是“预防为主”原则中风险预防面向的具体体现。

土壤污染需要源头管控

从污染特性看，土壤污染具有隐蔽性、累积性和不可逆性，需要源头管控。从治理经济性看，“一刀切”的治理模式不必要也不科学。从治理目标上看，风险管控追求的是“保障安全”，而不是追求绝对的“清洁”。其核心是切断暴露途径，确保污染不会危害公众健康和生态环境，而不是不惜代价将土壤污染物含量降至背景值或归零。

纵观世界范围，建立以风险管控为核心的土壤污染防治法律制度，是西方发达国家付出巨大代价后得出的结论。中国在此基础上结合国情，选择了更加科学、经济和务实的治理策略，并建立相应的法律制度。

为更好地回应人民群众的美好生活新期待，从根本上扭转土壤污染不断加重的局面，我国制定了土壤污染防治法。作为党的十八大之后新制定的污染防治类法律，土壤污染防治法在高度重视对已受污染土壤进行治理的同时，建立了土壤污染风险管控制度体系，通过规定土壤污染状况调查监测与评估制度、土壤污染风险管控标准制度、土壤污染风险分类管控制度、受污染土地修复制度、法律责任制度等，实现从预防、调查、监测到风险管控和修复的全链条治理，并通过严格的责任追究制度，遏制土壤污染恶化趋势，保障国家的土壤环境安全和人民群众的健康。

构建风险防控制度体系

土壤污染防治分编草案（以下简称草案）全方位构建了土壤污染风险防控制度体系。

草案中的“一般规定”相当于分编的“小总则”，是对土壤污染防治的价值取向、基本原则和制度的规定，这些规定对于土壤污染防治的全过程都具有效力。在“一般规定”中，草案开宗明义地将“保障公众健康和环境权益”作为立法目的，确立了“预防为主”“系统治理”“公众参与”等基本原则和制度。

明确土壤污染防治的风险管控原则和政府职责。草案规定，土壤污染防治应当坚持风险管控，保障农产品质量安全、人居环境安全，推动土壤资源永续利用，直接回应人民群众最根本的诉求——拥有一个安全、健康、无污染的生活环境，吃上放心的食物、喝上干净的水、住上安心的房子。

完善土壤污染风险管控标准、调查和监测体系。草案建立了土壤污染风险管控标准体系，明确规定土壤污染风险管控标准是强制性标准，建立国家土壤污染风险管控标准和省级地方标准两级标准体系。还规定了统一规划国家土壤环境监测站（点）设置、统一土壤污染监测网络，对可能影响食品安全的农用地块进行重点监测；国家定期组织开展土壤污染状况普查和详查，摸清受污染土壤的面积、分布和程度，为风险管控和精准治理提供依据。

强化信息共享和公开，保障公众知情权与监督权。草案明确规定构建全国土壤环境信息平台，建立健全土壤环境信息共享和公开制度。要求将土壤污染状况普查报告、监测数据及时上传全国土壤环境信息平台并实现信息共享。

建立土壤污染防治资金，保障风险管控和修复制度落实。草案明确规定各级人民政府安排必要的资金用于组织实施土壤污染状况普查、监测、调查和土壤污染责任人认定、风险评估、风险管控、修复等活动；建立土壤污染防治基金，中央土壤污染防治专项资金和省级土壤污染防治基金可用于土壤污染风险管控和修复。

明确风险管控和修复范围

草案设立了“土壤污染风险管控和修复”专章，从防患于未然的角度进行了更为细致的规定。

开展调查评估，是土壤污染风险管控和修复的前提；管控修复的效果评估，是确保风险管控目标实现的必要举措。草案明确了土壤污染风险管控和修复的范围，具体规定土壤污染状况调查报告、污染风险评估报告、风险管控效果评估报告制度，明确土壤污染风险管控和修复的单位资格和具体行为规则，建立风险管控责任和费用承担、突发事件应急处理等制度。通过从风险调查评估到效果评估和后期管理的全链条管控，确保土壤污染风险得到有效控制。

草案进一步加强对农用地的风险防控。明确农用地分类管理的要求，按照土壤污染程度和相关标准，将农用地划分为优先保护、安全利用和严格管控三类；对生产粮食的耕地给予最高级别的保护，要求地方人民政府依法将符合条件的优先保护类耕地划为永久基本农田，实行严格保护；对安全利用类农用地，要求主管部门结合主要作物品种和种植习惯等情况制定并实施安全利用方案，通过采取农艺调控、替代种植等安全利用措施，确保产出农产品安全；对严重污染的土地禁止食用农产品种植，通过采取调整种植结构、退耕还林还草、退耕还湿、轮作休耕、轮牧休牧等风险管控措施，切断污染物通过食物链进入人体的途径。

草案还以名录制度为核心，构建建设用地土壤污染风险管控制度，体现了“净土准入”的理念。这意味着任何一块被列入名录的“毒地”，在完成治理修复前，决不能被用于开发住宅、学校、医院等敏感项目，从法律上给了公众一颗“定心丸”。同时，要求实行建设用地土壤污染状况调查、风险评估、风险管控和修复、效果评估、后期管理的全过程管控，通过建立“黑名单”“防火墙”，保障人们居住、生活安全，回应人民群众住得安心的殷切期盼。

（作者系十四届全国人大常委会委员、全国人大环境与资源保护委员会副主任委员、中国法学会副会长）