立法法：提升立法质量的制度保障

立法，就是为治国理政立制度、树规矩、定方圆，是创制与变动法律规则的专门活动，是法治作用于国家和社会生活的起点。良法是善治的前提，而立良法需要科学的立法体制、明晰的立法权限、广泛的立法民主、严密的立法程序及高超的立法技术，这就需要立法法提供有效的制度支撑。立法法是调整规范立法行为的一部法律，它决定着需要制定哪些法律、由谁来制定法律和怎样制定法律等基本问题。今年是我国现行立法法正式生效实施的第20年。20年来，该法助推我国立法工作取得了大量成果。随着经济社会的全面发展和对立法质量要求的提升，立法法也在不断与时俱进。

出台立法法回应立法实践

改革开放以来，我国的立法进程与改革进程相伴而生、相伴而行。改革开放初期，社会主义法制建设刚刚起步，迫切需要在尽可能短的时间内解决无法可依问题，为改革开放顺利进行提供法制保障。1979年7月1日，五届全国人大二次会议通过了刑法、刑事诉讼法、选举法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、中外合资经营企业法七部法律。这七部法律的出台迈出了社会主义法制具有奠基意义的一步，邓小平对此评价，“全国人民都看到了严格实行社会主义法制的希望”。

为适应改革开放的需要，我国的立法活动加速进行，短时间内出台了大量的法律、行政法规、地方性法规和行政规章。但随着法律数量的快速增加，影响法制统一的问题也开始出现，尤其是越权立法、部门立法等现象，制约和影响了我国立法工作的进展，亟待出台立法法予以回应。通过立法法明晰各种法律规范的调整权限，明确各种法律的制定程序，规范立法监督的具体实施。

2000年3月，九届全国人大三次会议上，立法法被表决通过，并于当年7月1日起实施。这部明确了立法权限、完善了立法程序、细化了法律解释、确定了适用原则、完善了立法监督机制等内容的宪法性法律，总结了自1979年以来我国立法工作中积累的好经验、好做法并将其制度化，把国家的立法工作置于更加规范的法律框架之内。这意味着在经过20多年“加速式”立法后，国家立法开始从追求数量向更加注重质量转变，进入了提高立法水平的新时期。

现行立法法的发展与完善

我国立法法产生于确立依法治国方略的初期，整个社会处于剧烈转型期，在许多方面依然是“摸着石头过河”，此时制定的立法法在科学化和精细程度方面不可避免存在不足，需要在实践中继续探索，逐步加以完善，有些问题还存在不同意见，需要进一步形成共识。党的十八大以来，习近平总书记在多个场合强调对立法工作的高度重视，“小智治事，中智治人，大智立法。治理一个国家、一个社会，关键是要立规矩、讲规矩、守规矩。法律是治国理政最大最重要的规矩。”只有高品质的立法，才能充分发挥法律制度的引领和保障作用，满足新时代国家治理实践的各项需求。立法法实施以来，对改进我国立法机制，保证立法的民主性和科学性，确保法律的质量，确保法制的统一，都发挥了重要作用。但同时，立法工作也遇到了一些新情况新问题，对加强和改进立法工作提出了新要求，要适应新形势新任务制定新法律、修改和废止已有法律，努力改变现行法律中可执行性不强和立法部门化倾向等问题，让法律更加精细、更加科学规范和体现民意。而落实这些要求的前提，就是要在深入总结实践经验的基础上，让“诸法之法”“管法的法”先科学完善起来。

2015年，我国对立法法进行了修改，虽非全面修改，但修改后的总条文数由原来的94条增至105条，变动的条文占原法律条文数量的近二分之一，内容涉及立法体制、民主立法、授权立法、配套立法、立法评估、备案审查、法律清理等诸多方面，涉及立法与行政、立法与司法关系的调整以及中央与地方关系的平衡。其中，将“人大主导立法”明确写入法律，专门赋予设区的市地方立法权，将税收立法权收归全国人大，明确规定扩大公众参与立法等，这些规定反映了对立法规律认识的不断深化，对我国的立法体制机制产生了重大影响。

立法法面临的任务和要求

中国特色社会主义法律体系已经形成，但并不意味着立法任务已经完成，法律体系还需要随着社会的发展不断完善。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》对立法工作作出部署，提出要完善立法体制机制，强调坚持科学立法、民主立法、依法立法，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，立改废释并举，不断提高立法质量和效率；强调完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强重要领域立法，加快我国法域外适用的法律体系建设，以良法保障善治。我国当前的立法工作，还面临着诸多挑战，需要在施行、解释和完善立法法的过程中予以回应：一是一些关系国计民生的重要领域还存在立法缺失，要加强重要领域立法。这些重要领域至少应当涵盖以民法典为代表的社会主义市场经济法律制度；保障人民基本文化权益的文化法律制度；推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化方面的法律制度；推进社会治理体制创新和国家安全方面的法律制度；强化生态文明与环境保护领域的法律制度等。二是立法体制机制有待进一步完善，尤其是人大在立法中的主导作用要得到充分发挥。人大主导立法是推进立法民主、提高立法质量的目标要求，是实现人民当家作主和社会主义民主政治的基本要求与主要方式，2015年修订的立法法将“人大主导立法”从执政党的政治主张上升为国家法律，但在不断发展变化的实践中，民主立法与立法专业性之间的张力更为凸显，人大对立法过程的主导依然面临现实障碍，还需要进一步处理好人大与政府之间、人大各部门之间的关系，不断提升人大主导立法的能力。三是信息时代对立法工作的影响。即时通信工具的快速普及，深刻影响了传统的信息交流方式与社会舆论。一方面，许多重大立法面临广泛的社会关注与热议，另一方面，民众参与立法的过程更加迅捷和便利。立法也应顺应时代的要求，通过现代科技手段助推立法工作的信息化、智能化、精细化水平。（姚嘉）