市级人大行使立法权应把握几个问题

原标题：市级人大行使地方立法权应把握的几个问题

——以商洛市人大常委会地方立法工作为例

党的十八届四中全会以来，随着《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的深入贯彻实施，商洛市人大常委会紧紧围绕中省市关于全面依法治理，深化改革，加强和改进人大工作的重大决策部署，抓住赋予地方人大立法权的重大机遇，稳步推进地方立法，保障和维护法制统一，开启了法治商洛建设新的探索实践。

授权以来立法工作的开展情况

2015年3月15日新修订的立法法明确赋予地方人大在三大领域内拥有地方立法权，市人大常委会加快地方立法准备工作。同年8月，商洛市人民代表大会法制委员会正式批复设立，11月，法制工作委员会和内务司法工作委员会分设获批，地方立法专门工作机构正式成立。2015年9月30日，在商洛市委高度重视和市人大常委会不懈努力下，陕西省十二届人大常委会第二十二次会议正式授予了商洛市地方立法权。至此，商洛市人大常委会正式获得地方立法权，商洛依法治市开启了新篇章。

一、坚持规划引领，保证立法工作与改革发展决策的有机衔接

按照民主立法、科学立法、立法与改革发展决策相衔接的原则，市人大常委会紧紧围绕市委重大部署和发展改革核心工作，坚持“以问题为导向，结合商洛市实际，突出地方特色”理念，认真把握与省人大常委会、其他设区市人大常委会立法工作相互配合开展的契机，将“地方立法紧紧围绕民生热点、难点，问法于民，立法为民”作为地方立法主线，编制了《商洛市人大常委会立法规划（2016-2020年）》和年度立法计划，按照审议项目、预审项目、立法调研项目三类，围绕城乡建设与管理共确定了《商洛市城乡规划条例》《商洛市市容和环境卫生管理条例》《商洛市城镇管线管网建设管理条例》等9个方面的立法工作；围绕环境保护共确定了《商洛市丹江流域管理条例》《商洛市城市噪音污染防治条例》《商洛市宠物饲养与管理条例》等6个方面的立法工作；围绕历史文化保护共确定了《商洛市非物质文化遗产保护条例》《商洛市商於古道文化遗产保护条例》《商洛市古墓群保护条例》等4个方面的立法工作，进一步明确了立法目标，规划了地方立法战略图。同时，为了开门立法，市人大常委会坚持在地方立法项目审议每个环节，都面向社会各界公开征集意见建议。建立法律专家咨询库，从市委党校、市政法委、公、检、法、司、律师队伍中选拔了11名同志担任法工委法律专家库专家，集思广益，并建立与市政府法制部门、市政府工作部门法律专家共享机制，提高了立法质量和社会效果，使地方立法更具有生命力。

二、聚焦重点领域，发挥地方立法对改革发展的大局推动作用

2016年6月20日，市人大常委会发布〔三届〕1号公告，公布《商洛市制定地方性法规条例》正式施行。为了回应关注民生的立法需求，同年，我市首部实体性民生类地方性法规《商洛市住宅物业管理条例》历时11个月，经市三届人大常委会三次审议并表决通过。2017年3月30日，省第十二届人大常委会第三十三次会议通过批准该《条例》，同年10月1日起正式施行。紧接着，为了规范农村居民饮水安全管理，商洛市第二部民生类实体性地方性法规《商洛市农村居民饮水安全管理条例》应运而生。经市四届人大常委会审议通过，并于2018年3月31日经省第十三届人大常委会第二次会议全票通过批准，2018年10月1日起开始施行。该《条例》不仅填补了农村饮水安全方面的立法空白，同时也为该市脱贫攻坚提供了法治保障。2019年，为了保护好秦岭生态环境，守住这来之不易的“国家绿肺”，该市第三部事关民生的地方性法规《商洛市烟花爆竹燃放管理条例》正在进行修改审议，争取明年通过施行。党的十八大以来，该市地方立法成效正在初显，红利正在释放，为造福百姓、服务社会奠定了坚实的法制基础。

三、注重立法质量，始终以改革思维推进地方立法工作与时俱进

实践中我们把确保立法工作于法有据、依法进行作为立法工作的基本路径，在建章立制中完善制度保障、规范工作机制、保证立法质量。为了使《商洛市制定地方性法规条例》这部地方立法程序法更加详实，使地方性法规的起草、审议、修改、通过、批准、公布、重大问题论证等程序有制度可依，市人大法制委相继制定了《商洛市人民代表大会法制委员会立法协商工作制度》《商洛市人民代表大会法制委员会立法论证工作规定》《商洛市立法咨询专家库管理办法》等各项制度规范，不仅完善了地方立法工作制度，同时为地方立法的顺利开展打下制度基础。2018年，市人大常委会开始注重“立法回头看”，重点对已施行的地方性法规中重大制度设立进行科学性、合理性、可行性的评估，制定了《商洛市人民代表大会法制委员会立法后评估工作制度》。2019年，市人大常委会集中力量对已经施行的《商洛市住宅物业管理条例》进行立法后评估，对条例中重大制度设定和施行情况进行全面深入评估，形成评估报告提交常委会审议，为确保地方性法规科学民主、务实管用提供了保障。

立法工作过程中存在突出问题

赋予地方立法权，根本目的是为了更好地发挥地方尤其是设区的市运用法治思维和法治方式开展社会治理的重要作用，制定出更具针对性和可操作性的法律规范，直接解决和老百姓关系更密切的社会管理中的问题，更加有效地推进国家治理体系和治理能力现代化。从该市开展地方立法工作的4年多实践来看，做好市级地方立法工作还有各方面突出问题。

（一）对地方立法工作的认识不够到位。一方面，长期以来人们的认识不到位，认为立法工作太细就可能成为推进改革的掣肘，形成了宜粗不宜细的立法工作思路，因此，在法律实施中政府自由裁量的空间大，但权力的制约性不足。设区市的三项地方立法权均为行政管理方面的事项，涉及的行政主体较多，立法工作难度较大，出台法规需要一个相对漫长的过程，且需要协调诸多复杂事权，从政府行政管理的角度来看，远不及红头文件便捷高效，在推进立法工作中各方主体不够积极主动。另一方面，没有充分认识到立法是对特定社会关系加以规范，需要满足各方面社会关系和不同层面的需要和诉求，因此，需要各方面工作紧密配合才能实现立法决策的量化论证、科学严密的制度设计、法律规范的可操作性、法律实施的实际效果等工作达到预期目的，确保制定切实有效的法律法规，为推进有效治理提供支撑和保障。不能把立法工作局限到市人大及其常委会或者市人大常委会法工委，没有很好地发挥各方力量参与到立法工作中。

（二）立法工作机制有待进一步规范和完善。一是党委领导立法工作机制有待进一步细化。在地方立法权实施过程中，不仅仅要考虑立法技术层面的问题，做到与上位法一致，还要准确把握立法政策层面的根本目的，确保立法工作符合党的政策意图。因此，这就需要党委在立法政策取向上加以确定，进一步明确立法工作的基本方向。二是地方性法规与政府规章之间衔接机制未建立。将成熟适宜的政府规章上升为地方性法规，不仅符合科学立法、民主立法的需求，同时也使地方性法规更具有操作性和生命力。实际中，地方立法规划、计划与政府规章制定计划没有形成密切联系的机制，往往是“两张皮”，无法释放设区市地方立法的潜能。三是法规案的审议时间太短。市人大常委会的会期一般为两到三天，会期短议题多，审议法规的时间少，导致法规审议仓促、不充分。虽然，会前将常委会审议材料送达组成人员审阅，但审议前常委会组成人员大部分未参加立法调研或未深入调研，对法规案的审议质量不高，在一定程度上影响了法规的质量。四是立法质量有待进一步提高。存在为立法而立法的形式主义现象，在一定程度上存在重复上位法、盲目借鉴外省市法规的情况，并没有真正做到对法律法规作进一步具体化、量化规定，使之更可操作、更利执行，不切实际的照抄照搬或者对上位法的简单转化导致地方性法规的可执行性和可操作性不强，甚至是会出现立法上“放水”的违法行为。

（三）地方立法工作人员力量依然薄弱。一是立法工作的专业人才不足。当前，省市两级立法工作队伍建设普遍存在力量不足、结构不优的突出问题。商洛市人大常委会法制工作委员会目前7人，具备法律专业和法律工作经历的5人，立法工作人员力量薄弱。并且，市人大常委会法制工作委员会目前仅有办公室一个内设机构和一名科级职数，从长远来看，非常不利于立法工作力量的培养和接续。二是人大代表和委员的法律素养有待提高。从常委会上对相关法规案的审议情况来看，部分市人大代表、常委会组成人员对立法工作不够关心，对法律法规学习不够、理解不深，缺乏对立法制度和立法技术的基本认识，审议意见原则要求多，办法措施少，针对性不强，专业性不高，审议发言不积极，难以保证法规审议的质量。

做好地方立法工作的几点建议

做好新时代地方立法工作，必须自觉把立法工作放在党和国家事业发展大局上来谋划、来推进，自觉服从服务于改革发展的大局。

（一）进一步提高做好新时代地方立法重要性的认识。党的十八届四中全会决定赋予设区的市地方立法权，党的十九大把全面推进依法治国总目标写入习近平新时代中国特色社会主义思想的“八个明确”，把坚持全面依法治国写入“十四个坚持”的基本方略。党中央成立中央全面依法治国委员会，习近平总书记担任委员会主任。这些都充分说明，党中央对全面依法治国看得很重、抓得很紧，各方面工作都在扎实推进。在这一进程中，立法工作包括地方立法工作，将具有越来越重要的地位，发挥越来越重要的作用。同时，要深刻认识到良法是善治之前提。立法和监督一直是人大工作的“左膀右臂”。赋予地方人大一定范围的立法权，更是要求地方人大要继续巩固监督职责，充分发挥地方立法效应，使每一项立法都符合宪法精神，反映人民意愿，得到人民拥护，打好人大立法和监督这套组合拳，这样才能适应新形势对人大工作的新要求。

（二）建立党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。一要坚持党对立法工作的领导。健全立法工作向市委请示报告制度，准确把握党的立法政策基本意图和立法取向，切实把党的领导贯彻到立法工作的全过程和各方面，将党的理论路线方针政策和省委、市委的重大决策部署通过法定程序上升为地方性法规，更好地发挥立法对经济社会发展的引领、推动、规范和保障作用。二要处理好人大与政府在立法中的关系。人大要把加强立法主导作为提高立法质量的基础环节，不断强化主导意识、厘清主导思路、完善主导机制、提升主导能力，对政府提出的立法建议、计划、议案等进行认真地审查把关，全过程地把握方向，掌控主要环节和重点内容，要起到“定向”和“纠偏”的作用。同时，要发挥政府身处管理一线熟悉情况，且承担着行政执法的职责优势，可以更好地实现立法和执法的有效衔接，提高法规的执行效率。三要坚持多方参与的立法机制。市级立法工作要围绕立法权限，通过广泛的立法调研论证、征集立法项目、征求立法民意、法规审议意见等方式，集中民智、吸收民策，积极回应公众立法关切，把立法过程变成百姓参与方便的“身边事”，把以人民为中心的思想贯彻到立法工作的全过程，寻找立法决策的“最大公约数”。

（三）加强立法工作队伍建设。一方面，要加强法制委、法工委工作人员队伍建设，配齐、配优工作人员。积极组织工作人员参加立法培训、立法研讨、学习考察等活动，相互借鉴、相互启发，不断提升人员素质和立法工作水平。另一方面，要加强人大代表和人大常委会组成人员法律知识的学习培训。常委会组成人员的法律素养在立法工作中尤为重要，要通过对宪法、地方组织法、监督法及其它与人大工作相关的法律法规的培训学习，提高常委会组成人员法律意识和法律知识水平，推进地方立法工作的深入开展。（汪博 王刚 ）