聚焦地方立法工作新动向

导读：11月13日至14日，第二十五次全国地方立法工作座谈会在云南昆明召开。中共中央政治局委员、全国人大常委会副委员长王晨出席会议并讲话。这次会议的举行，正值全党全国上下深入学习贯彻党的十九届四中全会精神之际，具有十分重要的意义。记者在会议现场为您了解地方立法工作新动态和新经验。   

立法是建立国家制度和法律制度的重要政治活动，在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化中居于无可替代的重要地位。建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，需要用好国家和地方两个立法权。

1979年，地方组织法赋予省级人大及其常委会地方立法权。接下来，地方立法权的主体范围逐步扩大。2015年修改的立法法，赋予所有设区的市地方立法权。2018年，十三届全国人大一次会议通过的宪法修正案，增加了关于设区的市制定地方性法规的规定。40年来，作为国家立法的重要补充，地方立法为推动经济社会发展、形成和完善中国特色社会主义法律体系发挥了重要作用。

进入新时代，面临新要求，如何处理好创造性开展地方立法工作与维护社会主义法制统一的辩证关系？如何准确把握省级人大常委会的审批权？如何应对省级人大与设区的市人大立法权限交叉、重复立法等问题？在第二十五次全国地方立法工作座谈会上，与会人员围绕这一系列问题展开交流与讨论。

“在维护国家法制统一的前提下，鼓励地方立法创新发展”

今年7月，习近平总书记对地方人大及其常委会工作作出重要指示，充分肯定了地方人大及其常委会40年来取得的成就和作出的贡献，提出了做好地方人大工作要重点把握的原则、任务和要求，要求“创造性地做好立法、监督等工作”。

根据立法法的规定，地方性法规不得与宪法、法律、行政法规等上位法相抵触，这是保证法制统一的需要。同时，地方性法规还应当立足本地实际进行创新，实现行得通、真管用、有效率。这是落实习近平总书记指示精神的必然要求，也是新形势下地方立法面临的新课题。

“地方立法的活力在于不与上位法相抵触的情况下具有创新性。”四川省人大法制委副主任委员、常委会法工委主任黄智刚在分组讨论中坦言，有从事立法工作的同事反映，“祁连山事件”发生后，大家感觉畏手畏脚。

两年前，在甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境破坏典型案例中，“在立法层面为破坏生态行为‘放水’”问题发人深省。同时，这也在某种程度上让一些从事地方立法工作的同志有了思想上的包袱。

海南省人大法制委副主任委员邓云秀也反映：“大家都怕出问题，怕追责。”

如何处理好创造性开展地方立法工作与维护社会主义法制统一的辩证关系？在座谈会上，中共中央政治局委员、全国人大常委会副委员长王晨表示，总的原则是，在维护国家法制统一的前提下，鼓励地方立法创新发展，为社会主义法治实践提供更多样本，鼓励和保护地方立法的积极性。下一步还要继续对地方立法放权，逐步有序释放地方立法空间。

这让参加会议的地方人大及其常委会的同志都感到十分振奋。对目前的地方立法工作而言，这既是一支“安慰剂”，更是一剂“强心针”。

“这对做好地方立法工作确实很重要。”湖南省人大法制委副主任委员、常委会法工委主任吴秋菊表示，对于今后开展地方立法工作，信心更足了！

对设区的市立法的审批，必须坚持合法性审查原则

随着推进地方治理方式转变和治理能力提升，设区的市立法将发挥越来越重要的作用。根据立法法的规定，设区的市的地方性法规须报省、自治区人大常委会批准后施行。省、自治区人大常委会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查。

然而，座谈会期间，有的地方人大同志提出，设区的市立法工作起步不久，立法能力和经验尚有欠缺，法规案中确实存在不少合理性或者立法技术等问题；在省、自治区人大常委会会议审议过程中，也确实有不少常委会委员、人大代表提出这方面的审议意见。

针对这一问题，全国人大宪法和法律委员会主任委员李飞在即席发言中指出，一是要通过培训等方式加以引导，二是妥善把握合法性的标准，三是各方面问题最好通过沟通和指导提前解决。

对此，一些省级人大常委会在实践中也积累了一些宝贵经验。有的变被动审批为主动指导，提前介入把关，努力把问题解决在法规通过和报批前。例如，目前在浙江，每件设区的市的地方性法规通过前，都要报送省人大常委会法工委，由法工委对其贯彻落实党的决策部署和合法性、重大合理性、明显立法技术等方面存在的问题，提出修改意见。有的将指导关口前移，从法规立项源头加强指导把关。比如，黑龙江省人大常委会制定了审查批准设区的市地方性法规办法，其中，明确了设区的市应当在每年1月31日前将年度立法计划报省人大。

同时，李飞强调，合法性审查原则是省、自治区人大常委会对设区的市立法的审批指导工作中必须坚持的一项基本原则，贯穿于立法指导、法规批准和备案审查的全过程。

那么，要如何确定合法性审查标准呢？在分组讨论中，部分地方人大同志提出了这样的问题。

根据立法法的规定，地方性法规的合法性审查主要包括是否超越权限、是否违反上位法的内容。“我们可以从横向划定和纵向界分两方面来判断。”李飞解释道，一是设区的市立法权限在横向上不得超越“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”三个事项范围。二是设区的市地方性法规在纵向上不得与宪法相抵触，不得侵犯法律、行政法规的权限，不得违反上位法规定，且不得与上位法立法原则、目的、精神相违背。此外，设区的市地方性法规案的提出、审议、表决和报批程序，要严格遵循地方性法规制定程序。

避免重复立法，要在突出地方立法特色，可操作、有效管用，遵循立法技术上下功夫

按照立法法的规定，省级人大及其常委会可以就国家专属立法权之外的事项制定地方性法规，设区的市人大及其常委会的立法权则集中在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”三个事项范围内。

如此一来，便在这三个立法事项范围内产生立法权限交叉。立法权限交叉容易造成重复立法问题，而重复立法不仅造成有限立法资源的浪费，降低立法效率，也会在一定程度上降低上位法的实施效果，影响立法效能的发挥。

实践中，的确出现了部分重复立法的问题。如何解决？一些地方人大的同志在分组讨论中也提出了这方面的困惑。

“立法权限的交叉是不可避免的，因为在我国统一分层次的立法体制下，法律、行政法规、省级地方性法规、设区的市地方性法规的立法权限呈依次递减的关系，上一层级的立法权限必然包含下一层级的立法权限范围。”李飞认为，在设区的市立法事项范围内避免重复立法，一是在立法项目上避免重复立法；二是在法规内容上避免重复立法，要在突出地方立法特色，可操作、有效管用和立法技术上下功夫。

同时，一些地方人大常委会也结合自己的探索和实践给出了答案。

据介绍，广西壮族自治区人大常委会注重做好与设区的市在立法规划计划上的衔接。例如，鉴于壮族和其他少数民族民居风格迥异，各少数民族之间传统村落有较大差别，大石山区、平原、沿海地区的传统村落保护需求也不尽相同，自治区人大常委会未将传统村落保护纳入立法规划，给设区的市和自治县留下立法空间。

云南省人大常委会坚持立法工作一盘棋，加强对全省立法工作的统筹协调。建立统筹协调工作机制，印发《关于统筹协调省、州（市）、自治县立法工作的意见》，为统筹全省立法工作提供了制度保障。

吉林省人大常委会努力引导设区的市结合地方治理的需要，突出特点，以小切口做大文章，着力完善地方治理的法律规范。《白山市西北岔水库饮用水水源保护条例》《松原市饮用水水源保护条例》《长春市机动车停车场管理条例》《四平市小广告发布管理规定》等一批设区的市地方性法规出台实施，为基层治理提供了法制保障。

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贯彻新精神，落实新要求，解决新问题。地方立法必将发挥更加重要的作用，为推进国家治理体系和治理能力现代化作出新的贡献。（舒颖）