国家勋章制度的创制性实践

原标题：我国国家勋章和国家荣誉称号制度的创制性实践

2019年9月17日，十三届全国人大常委会第十三次会议全票通过关于授予国家勋章和国家荣誉称号的决定。决定授予于敏等8人“共和国勋章”，授予劳尔•卡斯特罗•鲁斯等6人“友谊勋章”，授予叶培建等28人国家荣誉称号。国家主席习近平根据全国人大常委会的决定，签署中华人民共和国主席令，向获得者授予国家勋章、国家荣誉称号奖章。

根据党中央的决策部署，在中华人民共和国成立70周年之际，首次集中评选颁授国家勋章和国家荣誉称号，隆重表彰为国家建设和发展作出杰出贡献的功勋模范人物，这是我国现行宪法施行以来的第一次，具有重大的历史意义和时代意义。

一、我国国家勋章和国家荣誉称号制度的发展

（一）新中国成立初期建立国家的勋章和荣誉称号制度及功勋表彰制度

1949年9月27日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《中华人民共和国中央人民政府组织法》，赋予中央人民政府委员会“制定并颁发国家的勋章、奖章，制定并授予国家的荣誉称号”的职权，第一次以法律的形式确立了国家功勋荣誉制度。

1954年宪法规定，全国人大常委会有权规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号；国家主席根据全国人大常委会的决定，授予国家的勋章和荣誉称号。首次明确了国家勋章和国家荣誉称号制度的宪法地位。根据宪法，1955年2月12日，一届全国人大常委会第七次会议通过有关决议，授予在解放战争、抗美援朝和国防建设中的有功人员勋章奖章。

1954年11月8日，全国人大常委会通过“关于赠送苏联专家‘中苏友谊’章的决议”，赠送在中国国防建设中工作的苏联专家“中苏友谊”章。1955年9月23日，全国人大常委会通过“关于授予在中国人民战争时期有功人员一级八一勋章、一级独立自由勋章、一级解放勋章的决议”（第一批），国家主席毛泽东于同日发布授勋命令。1957年6月17日，全国人大常委会通过“关于授予在中国人民革命战争时期有功人员勋章的决议”（第二批），国家主席毛泽东发布授勋令，由其他领导人代表毛泽东主席在各地分别授勋。两次授勋，共授予人民解放军革命战争时期有功人员各种勋章103349枚，授勋人数6．1万多人。

这一阶段的授勋表彰对象，对内主要集中于中国解放战争作出杰出贡献的人员，对外主要集中于在中国国防建设中工作的苏联专家以及部分其他方面的苏联、东欧国家的援华友好人士，范围有限，具有很强的时代印记。

1975年宪法取消了国家勋章荣誉制度。1978年宪法规定，全国人大常委会规定和决定授予国家的荣誉称号，由全国人大常委会委员长授予（1978年宪法不设国家主席）。1981年5月16日，全国人大常委会通过“关于授予宋庆龄同志中华人民共和国名誉主席荣誉称号的决定”。

（二）现行宪法规定国家的勋章和荣誉称号制度

1982年宪法即我国现行宪法根据实际情况，恢复了1954年宪法有关荣誉制度的规定，即全国人大常委会规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号；国家主席根据全国人大常委会的决定，授予国家的勋章和荣誉称号。1988年7月1日，全国人大常委会批准了中央军委《关于授予军队离休干部中国人民解放军功勋荣誉章的规定》。7月13日，中华人民共和国中央军事委员会主席邓小平签署中央军委命令，公布这一规定。7月30日，中央军委在北京隆重举行授勋仪式，共有11万多名军队离休干部被授予中国人民解放军功勋荣誉章。

1986年之后的几年中，国家勋章和国家荣誉称号法经历了起草和初步审议。1986年，全国人大常委会法工委和国务院原法制局会同相关部门，着手研究起草国家勋章和国家荣誉称号法草案。1993年10月，全国人大常委会对草案进行了初审，但因在是否追授以及授予的范围等问题上意见不一致，草案被搁置，没有继续审议。

现行宪法施行后到此次集中评选颁授前，全国人大常委会没有作出过关于授予国家勋章和国家荣誉称号的决定，但国家表彰制度仍然在发展。由党中央、国务院、中央军委单独或者联合，对各条战线的杰出人物和集体进行表彰，实际上成为国家层级的荣誉表彰。由于尚无法律法规对授予主体、程序、对象、获得者待遇等具体制度作出规定，功勋荣誉制度实践形式多样、规则不一。多层次的表彰体系和丰富实践，为此后构建国家荣誉表彰制度体系提供了有益经验。

（三）党的十八大后建立国家勋章和国家荣誉称号的制度体系

党的十八大以来，习近平总书记多次就党和国家勋章荣誉表彰工作和勋章荣誉称号立法作出重要指示，强调要充分发挥功勋荣誉表彰的精神引领、典型示范作用，推动全社会形成见贤思齐、崇尚英雄、争做先锋的良好氛围。为此，党中央决定构建“1＋1＋3”的党和国家功勋荣誉表彰制度体系，即党中央制定一个指导性文件，全国人大常委会制定一部法律，有关方面分别制定党内、国家、军队3个功勋荣誉表彰条例。

在上述顶层设计的基础上，2015年12月25日，中共中央印发《关于建立健全党和国家功勋荣誉表彰制度的意见》，作为整个党和国家功勋荣誉表彰工作的总纲。2015年12月27日，全国人大常委会通过《中华人民共和国国家勋章和国家荣誉称号法》，把国家勋章和国家荣誉称号的种类名称、授予对象、人选提名、授予程序、奖励形式等最主要、最基本的制度建立起来。2016年4月，党和国家功勋荣誉表彰工作委员会成立，负责统筹协调党和国家功勋荣誉表彰工作。2017年8月，《中国共产党党内功勋荣誉表彰条例》《国家功勋荣誉表彰条例》《军队功勋荣誉表彰条例》《“共和国勋章”和国家荣誉称号授予办法》《“七一勋章”授予办法》《“八一勋章”授予办法》《“友谊勋章”授予办法》颁布实施。为记载功勋荣誉获得者及其功绩，设立党、国家、军队功勋簿。自此，我国功勋荣誉表彰制度体系的“四梁八柱”搭建形成，以“五章一簿”为主干的统一、规范、权威的功勋荣誉表彰体系正式确立。

这一时期，根据“1＋1＋3”的制度体系，国家渐次开展了功勋荣誉制度新的实践。

一是国家主席在国事活动中直接授予外国政要“友谊勋章”。2018年6月8日和2019年4月28日，国家主席习近平两次举行中华人民共和国“友谊勋章”颁授仪式，分别向俄罗斯总统普京和哈萨克斯坦首任总统纳扎尔巴耶夫授予“友谊勋章”。颁授仪式上宣读《国家主席授勋令》，习近平主席郑重为普京总统和纳扎尔巴耶夫首任总统配挂勋章。

二是首次颁授“八一勋章”。2017年7月28日，在中国人民解放军建军90周年之际，中央军委首次颁授“八一勋章”，并授予荣誉称号。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平向“八一勋章”获得者颁授勋章和证书，向获得荣誉称号的单位颁授奖旗。

三是由党中央、国务院授予改革先锋称号。2018年12月，在改革开放40周年之际，党中央、国务院决定授予于敏等100名同志改革先锋称号，颁授改革先锋奖章；向阿兰•梅里埃等10名国际友人颁授中国改革友谊奖章。在庆祝改革开放40周年大会上，习近平等党和国家领导人为获得改革先锋称号、中国改革友谊奖章人员代表颁奖。

二、授予国家勋章和国家荣誉称号的创制性重要实践

2019年9月17日，十三届全国人大常委会举行第十三次会议，全票通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授予国家勋章和国家荣誉称号的决定》。全国人大常委会正常在双月下旬召开会议，此次为在中华人民共和国成立70周年之际开展国家勋章和国家荣誉称号集中评选颁授加开会议，专门审议有关议题，体现了党和国家对集中评选颁授的高度重视。这次颁授工作，是现行宪法颁布实施以来的第一次，具有创制性重要意义。

（一）第一次整体全面实施国家勋章和国家荣誉称号制度

国家勋章和国家荣誉称号制度是重要的国家制度，宪法对此作出明确规定。国家勋章和国家荣誉称号法根据宪法作出具体规定。这次开展国家勋章和国家荣誉称号集中评选颁授，使国家勋章和国家荣誉称号制度第一次在制度性实施的基础上实际运行起来，发挥实际效用，是国家制度的创制性发展。

集中评选颁授坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，在党中央集中统一领导下严格依法依规进行，程序周密严谨。授予国家勋章和国家荣誉称号是党和国家功勋荣誉表彰体系的重要组成部分，必须坚持党中央集中统一领导。提名评选工作于2019年1月启动，经过初步建议、资格审查、归口评审、广泛征求意见并组织公示等严格的程序。今年9月，全国人大常委会委员长会议提出议案，全国人大常委会作出决定，国家主席签署主席令，并举行隆重的颁授仪式。集中评选颁授工作的全过程，都是在党中央集中统一领导下进行，由党和国家功勋荣誉表彰工作委员会统筹协调，确保党的主张通过法定程序成为国家意志。

“共和国勋章”、“友谊勋章”、国家荣誉称号三类法定国家荣誉都实现集中评选颁授。“友谊勋章”曾两次由国家主席习近平在国事活动中直接授予外国政要，此次是首次由全国人大常委会决定授予。国家勋章和国家荣誉称号法规定，国家荣誉称号的具体名称确定为“人民科学家”“人民教育家”“人民艺术家”“人民英雄”“人民楷模”“民族团结杰出贡献者”“‘一国两制’杰出贡献者”“外交工作杰出贡献者”“文物保护杰出贡献者”9种，是经过充分研究、反复论证并广泛征求各方面意见后形成的，报经党中央批准。这些称号，作为国家最高荣誉，首次决定、授予，是国家勋章和国家荣誉称号制度的创制性发展。

国家勋章和国家荣誉称号获得者具有广泛代表性。在确定人选时，党中央和各有关方面坚持突出时代精神，充分考虑中华人民共和国成立70周年的鲜明主题，适当统筹兼顾，综合考虑人选的先进性、代表性和广泛性，覆盖政治、经济、社会、外交、教育、科技、文化、卫生、体育等领域，在革命、建设和改革各个历史时期均有代表性人物入选。“友谊勋章”的获得者中，既有外国政要，也有长期致力于中外民间交流交往一线的国际友人。根据国家勋章和国家荣誉称号法的规定，对在国家勋章和国家荣誉称号法施行后（即2016年1月1日之后）去世的10位杰出人士，追授了国家勋章、国家荣誉称号。

（二）第一次以中华人民共和国的名义授予国家勋章和国家荣誉称号

国家勋章和国家荣誉称号由宪法规定，具有最高的权威性和法律地位。现行宪法施行后，主要是由党中央、国务院、中央军委单独或者联合进行党和国家功勋荣誉表彰。本次集中评选颁授，第一次以“中华人民共和国”名义，对在中国特色社会主义建设中作出突出贡献的杰出人士授予国家最高荣誉。

根据国家勋章和国家荣誉称号法的规定，授予国家勋章和国家荣誉称号，程序上由最高国家权力机关的常设机关（全国人大常委会）和国家元首（国家主席）共同行使，形式上由全国人大常委会决定和国家主席令共同构成。国家还将举行隆重的颁授仪式，由国家主席习近平向国家勋章和国家荣誉称号的获得者授予国家勋章、国家荣誉称号奖章，签发证书。授予程序和颁授仪式的最高性，充分体现中华人民共和国对国家勋章和国家荣誉称号获得者给予的最高尊崇和褒扬。

由于国家勋章和国家荣誉称号以中华人民共和国名义授予，必须坚持人选标准的最高性。评选中坚持功绩导向，全面评价提名人选一贯表现，以实际贡献为最重要衡量标准，做到荣誉与功绩相称、褒奖与贡献相当。评选中坚持立场坚定、品德高尚、群众公认的基本要求，反复比选、好中选优，强调功绩的重要性、开创性和人选的不可替代性，优先考虑重大标志性历史事件中的代表人物，注重人选蕴含的民族精神和时代精神，确保经得起人民考验、时间考验。

（三）第一次以国家主席令的方式授予国家勋章和国家荣誉称号

全国人大常委会通过关于授予国家勋章和国家荣誉称号的决定后，国家主席习近平签署主席令，向获得者授予国家勋章和国家荣誉称号，是国家勋章和国家荣誉称号制度的创制性发展。宪法第八十条规定，国家主席根据全国人大及其常委会的决定，公布法律，任免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长，授予国家的勋章和荣誉称号，发布特赦令，宣布进入紧急状态，宣布战争状态，发布动员令。现行宪法施行以来的实践中，国家主席签署主席令公布法律、任命国务院总理、任免国务院其他组成人员；2015年8月和2019年6月，国家主席习近平两次发布特赦令。主席令是国家主席行使宪法职权的重要法律文件，由国家主席发布主席令是国家主席行使宪法“授予国家的勋章和荣誉称号”的职权的必要方式。本次颁授国家勋章和国家荣誉称号，创制性地采取签署中华人民共和国主席令的方式，符合宪法的规定和精神。

三、首次授予国家勋章和国家荣誉称号的重大意义

开展国家勋章和国家荣誉称号颁授活动，是弘扬社会主义核心价值观，凝聚时代精神的现实需要。习近平总书记指出：“建成社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴，是一场接力跑，我们要一棒接着一棒跑下去，每一代人都要为下一代人跑出一个好成绩。”党的十九大报告提出“要培育和践行社会主义核心价值观”，2018年宪法修改增加了“国家倡导社会主义核心价值观”的内容。授予功勋模范人物勋章荣誉，大力宣扬他们的丰功伟绩，以国家和人民的名义给予他们国家最高荣誉和褒奖，树立他们为国家和民族的榜样，更重要的是通过竖起标杆、立起旗帜，培育和弘扬社会主义核心价值观，增强中国特色社会主义事业凝聚力和感召力。

开展国家勋章和国家荣誉称号颁授活动，是全面实施宪法的重要体现。宪法是国家的根本法，是治国理政的总章程，是党和人民意志的集中体现，是国家意志的最高表现形式。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把实施宪法摆在全面依法治国的突出位置，强调宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。宪法是国家法律法规和各项制度的总依据，通过完备的法律法规和制度体系，推动和保障宪法实施，是宪法实施的内在要求，也是宪法实施的基本途径。我国宪法对国家勋章和国家荣誉称号作出基本规定，国家勋章和国家荣誉称号法对这一重要制度作出具体规定，为开展颁授活动提供了法治保障。这次开展颁授国家勋章和国家荣誉称号活动，是现行宪法颁布施行以来，也是国家勋章和国家荣誉称号法颁布施行以来的第一次，具有创制性，是实施宪法关于国家勋章荣誉制度的重要实践，是开展宪法宣传教育的生动实践，切实彰显了宪法精神和理念，有利于增强全民宪法意识，弘扬宪法精神。

开展国家勋章和国家荣誉称号颁授活动，是完善国家荣誉制度，强化国家意识，推进国家治理体系和治理能力现代化的必要路径。党的十八大以来，党和国家通过开展授勋、实行宪法宣誓、设立中国人民抗日战争胜利纪念日和南京大屠杀死难者国家公祭日、设立烈士纪念日、制定国歌法等一系列具体制度和措施，推动国家荣誉制度和荣典制度不断完善。开展国家勋章和国家荣誉称号颁授活动，隆重表彰为国家建设和发展作出杰出贡献的功勋模范人物，就是通过肯定他们的历史功绩，以中华人民共和国的名义给予最高荣誉，彰显其政治声誉和崇高地位，向全社会发出关心英雄、珍爱英雄、尊重英雄的强烈信号。通过表彰，形成全国各族人民共同的历史记忆，强化人民国家意识，凝聚中国特色社会主义制度和道路的认同，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必要路径，更好地激励人民不忘初心、牢记使命，为决胜全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利、实现中华民族伟大复兴的中国梦树立强大的精神支柱，注入伟大的时代力量。

（全国人大常委会法制工作委员会宪法室 黄宇菲）