《成都市促进人工智能产业发展办法》解读

徐伟

2026年7月28日，成都市人民政府令第247号公布《成都市促进人工智能产业发展办法》（以下简称规章），自同年9月1日起施行。该规章共六章三十六条，围绕科技创新、产业促进、要素保障、产业治理作出制度安排，是全国首部人工智能产业促进领域的地方政府规章。成都市司法局相关负责人在施行前夕接受《成都日报》专访，说明了规章形式的选择考量与梯次立法安排。对在成都经营或者计划落地人工智能项目的企业而言，四个问题需要先行厘清：这份规章约束谁，效力几何，违反之后承担什么后果，以及它预示了怎样的规则走向。

一、哪些企业群体适用该规章

规章第二条将适用范围限定为本市行政区域内从事人工智能科技创新、产业发展和产业治理等相关活动。判断一家企业是否受规章约束，地域与活动两个要件须同时满足：注册地不在成都的企业，只要在蓉开展研发、产品销售或者场景落地，同样属于适用范围；成都企业在市外开展的活动，则不在规章覆盖之内。

第三条的产业定义决定了受影响企业群体的宽度。人工智能产业既包括软硬件产品研发生产、系统应用和集成服务等核心产业，也包括人工智能技术在经济、生活、城市治理等领域融合应用带动的相关产业。按此定义，模型开发商、算力服务商和机器人整机企业属于核心产业自不待言。制造业企业引入人工智能质检，医疗机构部署辅助诊疗系统，养老机构采用适老化智能产品，同样因融合应用而进入规章覆盖的范围。对后者而言，规章更多意味着申请场景支持与要素保障的通道，同时附带治理条款的约束。

义务负担在条文中的分布并不均衡。绝大多数条款以鼓励、支持、推动为表述，指向政府的促进义务；真正落到企业等主体身上的义务集中在第五章，包括第三十一条项下的安全能力建设要求、第三十二条分级分类监管下的配合义务和第三十四条的科技伦理管理主体责任。此外，第十九条的场景申报主体和第二十六条项下的数据服务企业，虽以权利条款面目出现，申报与融资环节仍须接受配套的合规审查。

二、该规章效力位阶怎么样

地方政府规章是《中华人民共和国立法法》确定的效力层级最低的立法形式，其效力低于法律、行政法规和地方性法规。成都选择规章而非地方性法规，司法局的解释包含新兴领域立法的审慎性、制度验证的科学性与管理落地的可操作性三重考量，并明确遵循规章先行、实践检验、法规升华的梯次路径。深圳和上海在2022年分别以经济特区法规和省级地方性法规的形式出台人工智能产业促进条例，成都以规章形式立法，位阶低于前两者，修改程序相对简便，为技术迭代预留了调整空间。

司法适用层面，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定人民法院审理行政案件参照规章。参照与依据的区别对企业在行政争议中的攻防有实际意义：法院对规章进行合法性审查后决定是否适用，规章中与上位法相抵触的条款不予参照。企业面对以本规章为据的行政行为，仍可就行政行为的合法性提起诉讼，审查范围包括规章条款本身的合法性问题。

立法权限的边界更值得关注。《中华人民共和国立法法》第九十三条最后一款规定，没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。三十六条中找不到一处行政处罚设定，也找不到一项行政许可。同条还规定，规章实施满两年需要继续实施所规定行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规，这是司法局所述法规升华的规范来源，也是企业预估规则变动的法定时间坐标。

三、企业违反规章义务后会怎么样

规章未设罚则，与《中华人民共和国立法法》对地方政府规章的权限约束相吻合，但企业不能由此得出违反规章没有后果的结论，真正的责任来源是规章背后的上位法体系。首要的责任来源是人工智能服务的国家监管规范。《生成式人工智能服务管理暂行办法》第二十一条设置了完整的责任链条：提供者违反该办法的，由有关主管部门依照《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》《中华人民共和国科学技术进步法》等法律、行政法规予以处罚；法律、行政法规没有规定的，予以警告、通报批评，责令限期改正；拒不改正或者情节严重的，责令暂停提供相关服务；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。企业在成都开展生成式人工智能服务，规章第三十一条要求的安全能力建设，其具体标准正是上述部门规章及所配套的法律责任。

科技伦理义务同样有独立的规范来源。《科技伦理审查办法（试行）》第二条明确了应当进行伦理审查的科技活动范围，包括以人为研究参与者的科技活动、涉及实验动物的科技活动以及可能在生命健康、生态环境、公共秩序等方面带来伦理风险挑战的科技活动。成都规章第三十四条将设立伦理审查委员会的要求写入地方规章，企业研究活动涉及上述范围而未履行审查程序的，研究活动本身的合规性将直接受到主管部门质疑，依托相关研究申报的项目与资助也难以通过评审。

在正式法律责任之外，规章还嵌入了事实上的不利后果机制。第三十三条建立了人工智能风险预警与评估机制，主管部门据此动态调整监管策略；第三十二条的分级分类监管意味着合规表现直接影响企业受到的检查频次与监管强度。场景申报资格、政府引导基金投资和专项资金支持，均以企业合规状态为前提。对于以政策红利为主要收益预期的企业，这些事实后果的分量未必轻于行政处罚。

四、该规章会带来哪些潜在影响

按第三十四条的要求，涉及伦理敏感领域的企业需要设立伦理审查委员会或者明确承担审查职能的专门机构，审查记录需完整保存；按第三十二条的分级分类逻辑，企业需要自行完成产品和服务的风险定级并形成书面评估。两项安排均须在场景申报和融资对接之前完成，实际构成进入政策支持体系的门槛。笔者建议在蓉企业由法务部门牵头，在一个季度内完成伦理审查范围自查与风险定级初评，评估文件作为后续申报的基础材料。

广东省司法厅已就《广东省人工智能产业发展条例（征求意见稿）》公开征求意见，江苏、杭州、南京等地也在推进同类立法，国务院2026年度立法计划部署了人工智能健康发展综合性立法。各地立法在分级分类监管、伦理审查等制度设计上高度趋同，企业在成都按规章建立的合规体系，大体可以平移至其他法域，反之亦然。跨区域经营的企业宜以风险等级和应用场景为轴设计统一内控，避免逐地搭建。

按照《中华人民共和国立法法》第九十三条的梯次安排，规章实施满两年需要继续实施所规定行政措施的，应当提请本级人大或者其常委会制定地方性法规。笔者认为，本规章届期升格为地方性法规的概率较大，届时义务设定与法律责任条款存在实化空间，企业应当按两年周期设计合规体系的弹性，在合同模板中预留法律变更条款。成都市主管部门后续就分级分类监管出台实施细则时，风险定级标准将直接决定企业适用监管措施的强度，值得持续关注并在规则形成阶段主动反馈意见。地方人工智能立法的义务化走向已经明确，先完成基础合规动作的企业，将在场景开放与要素配置中获得主动位置。

（作者系《法治日报》律师专家库成员、北京市京都律师事务所合伙人）