使出“绣花功夫”精耕地方立法

□ 法制网记者 丁国锋

自从一部体现着“小切口解决社会治理大问题”的民生立法——《江苏省电动自行车管理条例（草案）》去年11月由江苏省十三届人大常委会第十二次会议审议以来，这部涉及千家万户的地方性法规，无意间成了全国近年来地方开门立法、民主立法的一个典型。

骑电动车要不要强制戴头盔，骑车可带几岁的孩子，是否要对快递、外卖等驾驶电动车人群作出强制性规定……怎么在立法中兼顾好民生和安全？江苏省人大常委会通过江苏人大网、江苏人大微信公众号进行了一次“倾听民意”的问卷调查。在22天征集期内就收集到16678份有效问卷、800多条立法建议，很多法律专家都想不到、想不全的点子和建议，就这样汇聚在一起。

这部地方性法规的立法过程，是江苏高水平地方立法工作的缩影。“要坚持以良法促进发展、保障善治。”在5月6日召开的江苏省设区市人大立法工作会议上，江苏省委书记、省人大常委会主任娄勤俭指出，要聚焦重点领域，强化制度供给，深入推进科学、民主、依法立法，全面提高立法质量和效率，加强对法规实施的监督，把法规建立起来的制度优势更好转化为治理效能，为推动省域治理体系和治理能力现代化、加快建设“强富美高”新江苏作出更大贡献。

肩负重大使命  实现市域治理法治化

中国特色社会主义进入新时代，赋予地方立法工作新使命，也给地方立法工作带来新挑战。习近平总书记多次就立法工作作出重要指示、提出明确要求，为新时代地方立法工作提供了理论指导和根本遵循。

作为国家治理重要内容、在国家治理体系中发挥枢纽作用的市域社会治理，其现代化水平直接关系党和国家长治久安和社会和谐稳定，设区市立法工作也肩负着推动实现市域治理制度化、程序化、规范化、法治化的重要使命。

1982年宪法和地方组织法赋予省会市、较大市部分立法权，江苏设区市立法工作也一步一个脚印走过了30多年发展历程。“从无到有、从少到多，截至目前，　　 下转第八版

上接第一版 江苏13个设区市共制定地方性法规485件，现行有效的370件，在推动地区经济社会发展和民主法治建设中交出了一份厚重答卷。”江苏省人大常委会常务副主任、党组副书记李小敏介绍。

梳理30多年来江苏地方立法工作的特色，可谓亮点纷呈、硕果累累。

江苏省九届人大常委会提出的“不抵触、有特色、可操作”九字方针，得到全国人大常委会领导充分肯定，成为地方立法工作共识，至今仍然发挥着重要指导作用。

江苏各设区市制定的一批引领全省、示范全国的创制性法规，既解决了改革开放中较早出现的各种难题，又发挥了先行先试、为国家和省级立法探路的重要作用。其中南京市城市治理条例、徐州市质量促进条例、无锡市社区戒毒康复条例、镇江市长江岸线资源保护条例、连云港市海洋牧场管理条例、宿迁市社会信用条例等都是在全国首个出台的设区市地方立法。

“根据市域特殊需求，有针对性地进行立法，解决地方特有问题，这是我省设区市立法最大特色。”江苏省人大法制委主任王腊生举例说，南京市国家公祭保障条例、无锡市宜兴紫砂保护条例、苏州市古村落保护条例、常州市天目湖保护条例、镇江市香醋保护条例、扬州古城保护条例、淮安市古淮河保护条例等都比较典型。

设区市立法工作对全面深化改革、全面依法治国来说，其优势在于不仅有效弥补了全国性法律法规在社会治理方面的不足，还通过对上位法细化，更有力保障了全国性法律法规有效实施，解决了法治通达群众、通达基层“最后一公里”问题。

“无锡去年在全省率先制定生活垃圾分类管理条例，把回应社会重大关切作为立法重要取向。”无锡市人大常委会主任徐一平介绍，在制定无锡市文明行为促进条例过程中，通过在媒体开展“十大不文明行为”投票评议，吸引了5万多人次直接参与，受众覆盖达100万人次。

在2015年获得地方立法权的南通市，首先果断地把生态环境立法摆在突出位置，短短几年间就先后制定了城市建筑垃圾管理条例、烟花爆竹燃放管理条例、畜禽养殖污染防治条例、城市绿化管理条例等7个地方性法规，为生态文明建设立规矩、划底线，南通市也分别于2018年、2020年先后获得国家森林城市、国家生态园林城市称号。

良法精雕细作  推动改革发展更稳定

地方立法工作服务发展大局，必须与改革决策相互衔接协调，既能为进一步简政放权提供法规支持和保障，也可以与人民群众的期盼贴得更紧、靠得更实。江苏通过创制性立法探索，一步一步发挥好地方立法独特的政治、制度和法治优势，更好地服务改革、发展、稳定。

设区市立法工作一直受到江苏省委领导高度重视。2017年4月，时任江苏省委书记、省人大常委会主任李强在给市县人大主任授课时就强调：“良法是善治的前提，质量是法律的生命。地方性法规贵在有特色、重在可操作。要通过改革实践提高法律供给水平。”

省会城市南京市，为了更好发挥地方立法在推动市域治理等方面的独特作用，本届人大常委会每年聚焦一两部重要立法事项，成立了以常委会主要负责同志为组长，市委、市人大、市政府分管负责同志为副组长的立法工作领导小组，下设推进办公室和工作专班。

其间，包括规范国家公祭礼仪、严惩“精日”行为的南京市国家公祭保障条例，以建设诚信社会为主线的南京市社会信用条例等先后出台。南京市人大常委会主任龙翔介绍，南京还在全国率先研究制定社会治理促进条例，力求将中央要求在南京通过法治手段进行精巧的制度设计、精确的过程推进和精微的治理技术来落地落实。

在被称为“活着的文物”的苏州古城，地方立法权发挥了独特作用，为历史文化名城保护作出了重要示范。如今，苏州园林、古城墙、古村落、古建筑和古树名木以及非物质文化遗产代表昆曲等，作为古城“活态保护”重要制度支撑，地方立法已经延伸到古城保护每个触角。“党的十八大以来，苏州制定地方性法规13件、修改33件、废止3件，通过在全国率先制定生态补偿条例，从立法层面建立和完善了生态补偿机制，截至目前已累计补偿资金达93亿元。”苏州市人大常委会主任陈振一介绍。

苏州市还早在2011年就前瞻性地制定湿地保护条例，为改善城乡水环境、保护绿水青山提供了法治保障。如今，南京、盐城、连云港都先后制定湿地保护条例，通过明确政府保护湿地的主体责任，逐步遏制了此前湿地面积逐步减少、生态环境质量逐步下降的趋势，其不可替代的独特生态价值得到社会广泛支持。

充分发扬民主  夯实立法的民意基础

与会代表在会议小组讨论期间纷纷建言献策。“充分发挥设区市立法在区域治理体系和治理能力现代化中的重要作用，推动全省设区市立法工作再上新台阶，具有非常重要的指导意义。”江苏省人大常委会副主任曲福田认为。

江苏高院党组副书记、副院长茅仲华建议深入探索研究立法和司法的关系，发挥司法在落实地方立法方面的作用。泰州市中级人民法院院长徐军建议加强行政和司法在立法上的工作联系。龙翔建议省人大在更高层面率先开展立法协同，为地方人大立法提供指引，确保设区市能在重要领域的立法决策上同频共振、形成合力。省人大法制委委员、南京工程学院党委书记史国君建议加强人大监督工作推动地方立法有效实施。

“镇江通过地方立法，将全市256座山体分为四级保护，是精细化立法的充分体现。”镇江市人大常委会副主任、法制委主任委员陈琳介绍，他们将组织“回头看”工作对法规监督、执行情况进行调研，并通过整改清单推动法规落实。“地方立法精细化，项目选取要小切口，制度设计也要小切口。”宿迁市人大法制委副主任委员、常委会法工委主任佘素华认为。“要把修改废止解释工作一样做好，把不适应形势的法规及时修改完善。”苏州市人大法制委主任委员、常委会法工委主任陈巧生建议。

“特色是设区市立法之魂，精细是设区市立法之本，创制是设区市立法之要。”李小敏在讲话中强调，要拿出“绣花功夫”，将主要精力放在核心条款的研究上，抓住“关键的那么几条”，努力使法规条文做到明确、具体、精准。

李小敏更进一步指出，要特别注意不能在关键问题上语焉不详、似是而非，不要刻意追求立法体例结构完整，搞大而全、小而全，少一些原则性、宏观性、纲要性的条款，多一些细化、量化的规定；少一些号召性、宣示性、指引性的条款，多一些实质性、具体化的规定。

江苏省人大常委会在此次会议上明确设区市人大立法工作在工作创新和立法创新上走在全国前列的目标。为此将注重加强经济发展领域、民生保障领域、生态环保领域、城乡管理领域、道德文明领域、历史文化领域等六个领域立法。

“进一步扩大人大代表对立法工作的参与，优先把代表议案建议中具备立法必要性、可行性的项目列入立法规划和计划，把基层立法联系点打造成立法‘民意直通车’，充分发扬民主、夯实立法的民意基础、保证立法的科学性。”李小敏说。