法治号
如果说2024年是人工智能（AI）在我国公共治理体系中以“试点、示范、鼓励应用”为主的试探性入场之年，那么2025年AI则被系统性纳入政策、标准与责任结构之中，标志着正式进入制度深水区。
这一年，AI不再只是产业升级的工具，也不仅仅是数字经济的关键词，而是被系统性嵌入政务运行、产业调度、公共服务和风险治理的关键节点之中。从行政审批到城市运行监测，从产业链组织到医疗服务体系，AI正在成为一种结构性治理变量。
在此背景下，中央与地方围绕AI形成了一种清晰而独特的制度分工：
2025年我国涉AI中央与地方政策文件重点对比图。
中央：用规则给技术划出“可用边界”
从2025年的中央层面政策看，一个鲜明趋势正在浮现：AI治理正在从“鼓励发展”，转向“在发展中立规矩”。这种转向，并不是要给技术踩刹车，而是要为其装上制度的方向盘。
一是，从“AI+”行动到国家级治理框架。国务院发布《关于深入实施“人工智能+”行动的意见》（国发〔2025〕11号），是这一年中央层面最具标志性的政策文件。这份文件首次以国家层面系统性方式，将“AI+”写入发展战略框架，从重点领域、支撑体系到任务分解，明确了AI在国家发展体系中的结构性地位。这意味着，AI不再只是产业政策的附属变量，而是被纳入国家级行动框架之中。
二是，通过“暂行办法”划出高风险边界。与此同时，中央并未对技术形态“放任生长”。2025年12月，国家互联网信息办公室就《人工智能拟人化互动服务管理暂行办法（征求意见稿）》公开征求意见，正是这一趋势的体现。该文件针对拟人化、强情感交互、高沉浸式AI服务，提前划出合规与安全边界。传递出的信号是：不是所有“技术上可行”的形态，都必然“制度上可行”。
三是，用“标准体系”把治理变成可执行工程。更重要的是，2025年中央并未止步于原则性规范，而是将AI治理推向标准化与工程化层面。这一年，工信部启动多项AI安全治理标准立项征集；全国网络安全标准化技术委员会发布《人工智能安全标准体系（V1.0）（征求意见稿）》与《生成式人工智能服务安全应急响应指南》；国家市场监管部门就语料库建设标准公开征求意见。可以说，AI治理正在从“政策话语”走向可评估、可验证的技术规则体系。
四是，把“AI+”纳入行业治理体系。在行业层面，国家卫生健康委员会等五部门出台《关于促进和规范“人工智能+医疗卫生”应用发展的实施意见》，将AI系统性嵌入医疗服务、数据治理与安全监管框架。此类文件的出台，不再将AI视为行业“辅助工具”，而是将其纳入部门治理体系内部，接受行业规则与责任结构的约束。
地方：用场景把AI“跑”进现实
如果说中央的角色是“给技术划定边界”，那么地方政府承担的，则是“让技术跑起来”。
在2025年329件涉AI政策文件中，超过八成为地方层面出台。这种数量优势，并非“热闹”，而是反映了地方在AI治理中的主战场地位。
地方的治理逻辑，不是抽象立法，而是通过以下五类高度工程化的政策抓手，把AI嵌入现实治理与产业运行。
一是，用“场景征集”把需求变成技术入口。在制造业、医疗健康等领域，不少地方发布“AI+”应用场景清单与需求揭榜文件，让政府直接扮演“出题人”。例如，广西、广东等地发布“AI+制造”应用场景清单，重点不是技术路线，而是明确“在哪些生产环节能用AI”；其中，广东在“AI+机器人”“AI+生物医药”的场景清单发布上最为密集。地方通过这类政策进行场景定义，以此筛选技术和企业，降低地方决策风险。
二是，用“项目申报”构建隐性产业筛选机制。通过专项项目申报、入库评审、对接国家重点研发计划，地方政府在“选项目”的同时，也在“选产业”。厦门、福州、泉州等地围绕国家重点研发计划指南，统一组织申报、地方配套支持，成为中央项目的主要落地接口；温州将AI核心技术攻关与产业化并列设为专项，并将“关键技术突破”与“产业化落地”同时纳入评审体系。这些看似技术性的申报制度，实则是地方进行中长期产业布局的重要筛选机制。
三是，用“资金奖补”撬动企业真实落地。多地通过“若干措施”“扶持计划”等方式，对AI项目给予分阶段资金支持。广东印发人工智能与机器人产业创新发展资金管理实施细则，明确开源项目、标杆项目专项奖补；深圳推出“AI先锋城市扶持计划”，以项目制、节点拨付的方式引导企业围绕具体场景落地；莆田则直接下达AI产业发展项目资金，通过财政直达强化执行导向。在这些政策中，资金不是奖励“做AI”，而是用来撬动“把AI用起来”。
四是，用“典型示范”制造可复制样板。发布“AI+”典型案例、示范应用名单，成为地方最常用的治理工具之一。例如，广西公布多批“AI+制造”产品和典型应用场景名单，浙江公布“人工智能+建筑业”创新应用案例，广东公布“人工智能+医疗卫生”应用场景案例。这些“名单”不仅是成果展示，更是政策背书与市场信号。
五是，用“平台与园区”组织地方AI生态。通过认定开放创新平台、建设公共服务平台、打造中试与培训基地，地方政府正在为AI构建“组织化生态”。北京以“AI+医药健康”三年行动计划将平台、数据与应用场景打包推进，苏州工业园区印发加快打造全球领先的人工智能OPC创业首选区若干措施，其核心不是空间场地，而是构建地方AI能力的组织机构。
央地互动：一场“规则—场景”的双向塑形
透视2025年中央和地方的涉AI政策动向，可以发现一种新的治理结构正在形成：地方用场景、项目、资金和试点，让AI跑进现实；中央用意见、暂行办法、标准和行业规范，把AI拉回制度轨道。
中央与地方并非简单的“制定—执行”关系，而是形成了一种动态互动机制。地方通过试点运行暴露问题、积累经验，为中央规则制定提供现实样本；中央通过原则性规范和标准要求，为地方探索划定安全边界。这种“试点—反馈—校正”的双向塑形机制，是当前AI治理体系得以运行的重要基础。
这种独特的双向机制，使我国AI治理逐步呈现出“可控探索”的特征，既避免无序扩张，也防止一刀切收紧。在这场转向中，中央与地方各司其职：一端是规则与标准的稳健供给，一端是场景与工程的快速推进。
展望未来，AI治理形态仍在塑造之中，但有一点已成定局：从“能不能用”到“如何用、谁负责、谁担责”，这条制度化路径已经打开。（法治网研究院王灿 杨幸芳）
编辑：刘舒然