《中华人民共和国反外国不当域外管辖条例》专家解读

专家解读文章

1、以法治方式维护国家和人民利益 维护以国际法为基础的国际秩序（霍政欣）

2、推动构建更加公正合理全球治理体系 护航高水平对外开放和高质量发展（廖诗评）

3、完善涉外法治体系 以“行动中的法”维护国家主权、安全和发展利益（王佳）

4、《中华人民共和国反外国不当域外管辖条例》的时代价值（叶研）

专家解读一

以法治方式维护国家和人民利益

维护以国际法为基础的国际秩序

霍政欣

（中国政法大学钱端升讲座教授、中国国际私法研究会副会长）

日前，李强总理签署国务院令，公布《中华人民共和国反外国不当域外管辖条例》（下称《条例》）。制定《条例》是贯彻落实党的二十届四中全会关于反制裁、反干预、反“长臂管辖”工作部署的重要举措，是我国加快推进涉外法治体系建设的标志性成果，也是我国贯彻落实全球治理倡议的生动体现。《条例》出台，旗帜鲜明地宣示了我国以法治方式维护国家和人民利益，维护以国际法为基础的国际秩序的坚定决心。

一、《条例》公布的重大意义

当前，世界百年变局加速演进，国际形势变乱交织，单边主义、保护主义抬头，霸权主义和强权政治威胁上升，以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序遇到严峻挑战，一些西方国家实施不当域外管辖强制其领域外的组织和个人遵守其国内立法、司法和执法措施的情况愈演愈烈，危害我国国家主权、安全、发展利益，损害中国公民、组织合法权益，严重冲击多边主义和国际法治根基。例如，某国法院在其国内诉讼中，频繁绕开对该国和我国具有约束力的国际条约，违反主权平等原则和国际关系基本准则，直接依据其国内法律强行对中国公民、组织采取跨境取证、强制获取数据等单边措施。再如，某些国家的执法机关依据其国内法中的“长臂管辖”规定，调查中国企业及相关当事人，要求其提交关键数据以及产业链供应链等敏感信息。更有甚者，近年来还出现外国立法机关直接调查中国企业和相关当事人的情况，并以“国会传票”施压。 

我国现行法律法规在应对外国制裁、实施反制措施方面虽有规定，但主要集中于经贸领域，对其他更广泛领域的外国不当域外管辖措施，缺少针对性的反制手段和阻断工具。《条例》聚焦应对外国不当域外管辖，建立阻断和反制制度，与反外国制裁法、《实施〈中华人民共和国反外国制裁法〉的规定》《不可靠实体清单规定》等规定做到衔接互补，进一步丰富了“三反”法律工具箱，展现了奉行主权平等、遵守国际法治、践行多边主义、倡导以人为本、注重行动导向为核心理念的全球治理倡议的强大生命力。

二、《条例》的主要制度及其亮点

《条例》以维护国际法和国际关系基本准则为出发点，坚持统筹发展和安全，统筹国内国际，旨在以法治手段维护国家主权、安全、发展利益，保护中国公民、组织的合法权益，推动构建更加公正合理的全球治理体系。《条例》的主要制度及其亮点体现在以下几个方面：

第一，《条例》以立法的形式旗帜鲜明宣示我国不接受外国不当域外管辖的原则立场。《条例》第一条规定的立法目的之一是为了维护以国际法为基础的国际秩序；第二条规定反外国不当域外管辖工作原则之一是推动构建更加公正合理的全球治理体系；第三条明确中国政府坚持独立自主的和平外交政策，反对霸权主义和强权政治，反对任何国家以任何借口、任何方式干涉中国内政。外国国家违反国际法和国际关系基本准则，实施不当域外管辖措施，危害中国国家主权、安全、发展利益，损害中国公民、组织合法权益的，中国政府有权采取相应的措施。上述规定彰显了中国用法律武器向国际秩序破坏者、搅局者说不，通过法治手段维护以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序的坚定决心。

第二，《条例》明确了中国行使域外管辖权的基本原则。《条例》规定，中国政府根据中国法律和中国缔结或者参加的国际条约，或者按照对等原则，对存在“适当联系”的行为实施域外管辖；如遇管辖权冲突，中国将在共同遵守国际法和国际关系基本准则的基础上，通过缔结条约或者经外交途径、主管部门协商等解决。这一规定与有的西方国家“长臂管辖”的单边主义、霸权思维形成鲜明对比，表明中国带头做国际法治的倡导者和维护者，做破解全球治理难题挑战的行动派。该规定是构建和完善我国法域外适用法律体系的重大制度创新，为运用法治思维和法治方式捍卫以多边主义为基石的国际秩序贡献了中国智慧和中国方案。

第三，《条例》确立了国家层面的反制和限制措施，新设了“恶意实体清单”制度。现行法律中，国家层面的反制措施基本为原则性表述，《条例》规定中国政府可以对有关国家实施不当域外管辖措施行为进行评估，确定风险等级，依法采取外交外事、出境入境、贸易、投资、国际合作、对外援助等方面的反制和限制措施，为有关方面采取措施提供了更为明确的法律授权。外国不当域外管辖措施往往有组织、个人在幕后推动或者参与，《条例》对推动实施或者参与实施外国不当域外管辖措施的外国组织和个人“量身定制”了反制措施，即第八条规定的恶意实体清单制度，威慑有力、打击精准。

第四，《条例》建立了精准有效的“禁执令”制度。根据《条例》规定，可以对执行或者协助执行外国不当域外管辖措施的组织和个人发出“禁执令”，禁止其执行相关措施；如拒不遵守，则须承担一系列不利法律后果。据此，《条例》更好发挥法治的规范、引领、示范作用，以针对性的“禁执令”制度，强化对执行或者协助执行外国不当域外管辖措施的组织和个人的规范和惩戒，从而为阻断外国不当域外管辖措施构筑牢固的“法律墙”。

最后，《条例》科学设置了豁免申请制度。为避免相关企业和组织因遵守我国相关阻断和反制措施而承受重大法律风险或经济损失，《条例》坚持统筹发展和安全，规定在满足特定情况下，相关企业、组织可以向主管部门申请豁免执行相关阻断和反制措施。

综上所述，《条例》针对外国不当域外管辖构建了制度完善、体系完备的阻断和反制制度。《条例》的出台表明，无论国际风云如何变幻，中国都将坚定维护以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序，始终做世界和平的建设者、国际秩序的维护者，为建设持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界持续注入中国动能。

专家解读二

推动构建更加公正合理全球治理体系 

护航高水平对外开放和高质量发展

廖诗评

（北京师范大学法学院教授）

近年来，有的西方国家频繁将国内法凌驾于国际法之上，对他国实体实施不当域外管辖措施，全球治理体系面临深刻危机：联合国安理会多边制裁机制难以有效运作；世界贸易组织争端解决机制停摆，最惠国待遇等多边贸易体系的基石性制度遭受重创。这些国家将不当域外管辖武器化、工具化和政治化，违反不干涉他国内政原则和国家主权平等原则，国际秩序呈现出“丛林法则”回溯的危险趋势。为了应对这一严峻挑战，近日，国务院公布了《中华人民共和国反外国不当域外管辖条例》（以下简称《条例》），有助于维护以国际法为基础的国际秩序，推动构建更加公正合理全球治理体系，为高水平对外开放与高质量发展提供坚实的法治保障。

一、《条例》彰显了维护以国际法为基础的国际秩序的决心

《条例》的重要价值之一，在于践行真正的多边主义，维护以联合国为核心的国际体系，维护以国际法为基础的国际秩序，维护以《联合国宪章》宗旨和原则为基础的国际关系基本准则。

有的国家的域外管辖往往以“危害国家安全”“有损于外交政策”为由，通过泛化国家安全概念实施不当域外管辖措施，完全脱离了国际法的约束。《条例》规定，中国政府采取的反制措施主要针对的是“违反国际法和国际关系基本准则”的不当域外管辖行为，这为反制措施设定了门槛——只有违反国际法和国际关系基本准则的行为才会触发反制。这本身体现了中国对国际法的尊重。

二、《条例》有助于推动构建更加公正合理全球治理体系

现行全球治理体系存在明显的制度赤字，贸易领域保护主义抬头，投资领域规则碎片化，金融领域制裁武器化。《条例》的制定与实施，为填补这些赤字提供了中国方案。《条例》规定的阻断和反制措施为多边争端解决机制失灵时国家利益的保护提供了替代方案，同时，《条例》也强调应遵守国际义务，避免与多边贸易体制规则冲突，对两国间的管辖权冲突，规定了双方可以在共同遵守国际法和国际关系基本准则的基础上，通过缔结条约或者经外交途径、主管部门协商等解决。从长远看，当多数国家都制定类似立法，并在实践中相互承认、协调配合时，限制不当域外管辖的国际规则将逐步成型。《条例》的公布施行，是我国坚定不移推动构建更加公正合理全球治理体系的重要举措。

三、《条例》为高水平对外开放与高质量发展提供坚实的法治保障

高水平对外开放需要稳定的国际环境，不当域外管辖措施给国际环境带来了大量的不确定因素，构成高水平对外开放的最大威胁之一。通过形成威慑和阻断效应，《条例》的制度设计有效遏制外国滥用不当域外管辖，为全球治理注入确定性。从威慑效应看，《条例》规定的反制措施，使不当域外管辖措施的实施者和执行者在采取行动前必须权衡利弊，考虑中国反制措施对自身利益的可能影响，从而减少不当域外管辖措施发生的概率，显著提高了实施不当域外管辖措施的成本。从阻断效应看，《条例》明确将“禁执令”作为切断外国不当域外管辖措施在我国境内发生效力的重要工具，同时明确我国公民、组织有依法起诉进行索赔的权利，从而消除不当域外管辖措施的负面影响，避免了市场主体因为“过度合规”而遭受不必要的损失。

高质量发展离不开安全稳定的产业链供应链。当前，某些国家逆潮流而动，奉行“脱钩断链”“小院高墙”政策，试图通过不当域外管辖措施影响和重构全球产业格局。《条例》为应对这一挑战提供了法律工具。《条例》对拒不执行或者规避执行反制和限制措施或者违反禁执令的行为规定了法律责任，为有关组织和个人优先遵守中国法律而非外国不当域外管辖措施提供了强有力的法律依据。《条例》与《中华人民共和国对外关系法》、《中华人民共和国反外国制裁法》、《中华人民共和国对外贸易法》、《中华人民共和国出口管制法》以及其他法律法规形成了较为完备的涉外法律体系，既防范外部风险输入，又维护国内大循环的畅通，为高质量发展提供了法治保障。

加强涉外法治建设既是以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的长远所需，也是推进高水平对外开放、应对外部风险挑战的当务之急。《条例》的出台，作为中国加强涉外法治建设的重大成果，有助于建设同高质量发展、高水平开放要求相适应的涉外法治体系和能力，以法治方式维护国家和人民利益，为中国式现代化行稳致远营造有利法治条件和外部环境。同时，《条例》既不是“以牙还牙”的报复工具，更不是“闭关锁国”的防御壁垒，其出台作为以法治方式维护国际法治、以制度手段促进制度开放的创新实践，有助于遏制单边主义的蔓延，维护多边主义的根基，推动国际法治朝着更加公正合理方向发展。

专家解读三

完善涉外法治体系 以“行动中的法”维护国家主权、安全和发展利益

王佳

（外交学院国际法系副主任）

近日，《中华人民共和国反外国不当域外管辖条例》（以下简称《条例》）正式颁布施行。《条例》立足国际法基本原理，紧扣新时代统筹发展与安全的战略要求，系统回应外部遏制打压新动向，宣示我国以法治方式维护国家主权、安全和发展利益的坚定决心，彰显维护以国际法为基础的国际秩序的责任担当。《条例》的亮点体现在以下三个方面：

第一，《条例》是我国恪守国际法义务的庄严宣示。国家管辖权是一国主权的核心要素，是国家独立自主行使权力的基本体现，也是国际法体系得以存续与运转的基石。国际法的核心问题之一，即是通过确立管辖权的正当依据与合理边界，协调国家间权利义务关系，从而维系以国际法为基础的国际秩序稳定。然而，在当前单边主义、霸权主义抬头背景下，部分国家滥用“长臂管辖”，以国内法凌驾国际法，肆意扩大域外管辖范围，已成为威胁全球治理体系稳定的重大风险源。《条例》坚持以国际法为准绳，一方面旗帜鲜明地反对任何国家违反国际法和国际关系基本准则实施的不当域外管辖，明确授权有关部门依法采取反制措施；另一方面审慎确立我国开展域外执法管辖的制度空间，明确中国政府有权对与中国存在适当联系的行为实施域外管辖措施。这既体现了我国对国际法义务的高度自觉与坚定捍卫，也展现了负责任大国在复杂国际博弈中坚守法治底线、推动构建公正合理国际秩序的战略定力与制度智慧。

第二，《条例》是完善我国涉外法治体系的重要举措。面对美西方国家持续升级的遏制打压手段，我国已初步构建起以《中华人民共和国反外国制裁法》（以下简称《反外国制裁法》）为统领，涵盖行政法规、部门规章及配套清单机制的多层次、立体化反制法律框架，包括《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》（以下简称《阻断办法》）《不可靠实体清单规定》（以下简称《清单规定》）等重要制度安排。上述立法各具功能定位：《反外国制裁法》聚焦对外国歧视性限制措施的反制；《阻断办法》针对不当禁止或者限制中国与第三国（地区）进行正常的经贸及相关活动，着力阻断“次级制裁”；《清单规定》则针对特定外国实体在经贸及相关活动中的危害行为。三者协同配合，但实践中也显现出覆盖盲区：部分外国不当管辖行为游离于既有立法规制范围之外。《条例》正是在此背景下应运而生，它系统界定“外国不当域外管辖”的认定标准，有效填补了现有反制体系的结构性空白，显著增强了我国应对各类隐性、混合型遏制打压的制度韧性，为依法保护我国公民、组织合法权益提供了更坚实、更周延、更具操作性的法律支撑。

第三，《条例》是促进我国涉外法律法规有效实施的制度抓手。“徒法不足以自行”，涉外法律法规的有效实施是涉外法治建设的关键环节。当前，我国涉外法律工具日趋丰富，但在识别研判、措施协同、救济保障等方面仍存提升空间，制约反制效能的充分释放。《条例》直击实施痛点，一方面为涉外法律工具箱提供了新的实施工具，即首次在我国法律体系中确立“禁执令”制度，为涉外法律斗争增加了新的抓手，也填补了我国在该领域的制度空白。另一方面，《条例》构建全流程实施机制，从启动识别、采取措施、暂停变更，再到申请豁免，形成权责明晰、程序严谨、救济充分的操作范式。法律的生命在于实施，实施的力量源于工具之适配、流程之精密。《条例》以“行动中的法”为立意，将新型法律工具和合理实施流程嵌入立法，落脚于法律的有效实施，最终将极大地增强我国在涉外法律博弈中的制度反制能力。

总之，《条例》既是我国恪守国际法义务的充分体现，也是完善涉外法治体系的重要举措，更是实现“纸面规则”向“行动中的法”转化的关键支点。《条例》的施行，必将有力推动我国涉外法治体系更加科学完备、运行更加高效顺畅、保障更加坚强有力，为推进中国式现代化、推动全球治理体系变革、构建人类命运共同体提供坚实可靠的法治保障。

专家解读四

《中华人民共和国反外国不当域外管辖条例》的时代价值

叶研

（西南政法大学国际法学院兼职教授）

近年来，有的西方国家将本国国内法的触角肆意延伸至域外，对他国主体滥施“长臂管辖”，严重侵犯他国主权、破坏国际法治秩序。在此背景下，制定《中华人民共和国反外国不当域外管辖条例》（以下简称《条例》），聚焦外国不当域外管辖，规定阻断和反制制度，既是我国维护国家主权、安全、发展利益的迫切需要，更是在法治轨道上践行真正多边主义的大国担当。《条例》的出台，不仅是我国涉外法治体系建设的重要里程碑，更是中国在全球治理格局深刻调整时期做出的积极法律贡献。

第一，维护国际法治是立法的核心价值诉求。2023年11月中央政治局第十次集体学习时，习近平总书记强调要“坚定维护以国际法为基础的国际秩序，主动参与国际规则制定，推进国际关系法治化”。自二战以来，美国逐步构建起以《国际紧急经济权力法》《出口管制改革法》《赫尔姆斯—伯顿法》《海外反腐败法》等立法为基础的域外管辖体系，将本国权力触角伸及国际经济、金融、技术等各个领域。根据《联合国宪章》确立的国家主权平等原则与不干涉内政原则，任何国家均无权以国内法凌驾于他国主权之上。联合国大会自1990年以来多次通过决议，对单边强制措施表示关切，呼吁有关国家避免采取此类措施，认为其可能不符合《联合国宪章》原则并对发展权等产生负面影响。欧盟外交与安全政策高级代表在多个场合也明确指出，单边制裁或限制措施的域外适用有悖于国际法。单边措施将会是对全球规则体系的系统性破坏。《条例》贯彻落实习近平总书记重要指示精神，以立法手段抵制“规则霸权”，维护国际法治的公正性与权威性。

第二，践行真正的多边主义是立法的重要价值取向。习近平总书记深刻指出：“多边主义是解决世界面临困难挑战的必然选择，经济全球化是不可阻挡的历史潮流。中国坚持真正的多边主义，推动普惠包容的经济全球化，积极参与全球经济治理，致力于建设开放型世界经济。”在国际层面，中国一贯通过多边机制维权，而非单边行动。面对不当域外管辖的侵蚀，国际社会已积累了较为丰富的立法经验，为我国立法提供了重要参照。欧盟于1996年颁布《阻断条例》。英国、加拿大等国亦建立了各具特色的阻断与反制裁法律框架。此次中国出台《条例》，与国际上相关立法形成呼应与共鸣，向国际社会传递明确信号：拒绝接受不当域外管辖是国际社会的主流共识。这充分体现了中国以立法促合作、以规则御霸权的战略考量。

第三，维护国家和人民利益是立法的根本目的。《条例》明确国家层面的反制制度，对于频繁通过不当域外管辖侵害中国国家利益的国家，可以采取外交外事、经贸与合作等方面的反制和限制措施，以法律和规则推动这些国家纠正其不当行为。《条例》首次设立了“禁执令”制度，可以对外国不当域外管辖措施起到阻断效果。《条例》新设“恶意实体清单”制度，规定可以将推动实施和参与实施不当域外管辖措施的外国组织和个人列入恶意实体清单，采取反制和限制措施，并且规定了其改正行为、申请豁免的机制通道。面对有的西方国家“长臂管辖”日益复杂的形态与不断升级的打压烈度，《条例》有机结合阻断规则、豁免制度、反制措施、损害赔偿请求等制度，构建了我国反外国不当域外管辖制度，为维护国家和人民利益提供了有力的法治保障。

历史的逻辑从未偏袒强权。以“长臂管辖”构筑的霸权大厦，终将在国际法治的潮流中倾颓。中国以立法形式宣示：主权不可侵犯，规则不可凌驾，法治不可替代。《条例》的制定，是中国统筹推进国内法治和涉外法治的重要实践。我们坚信，只要国际社会共同坚守“国际关系民主化、国际秩序法治化”的共同追求，合作共赢、公平正义的国际秩序必将行稳致远。