各界期盼加快养老服务立法

□ 本报记者 朱宁宁

需要攒够多少钱才能养老？未来的退休金足够养老吗？到底在家养老还是去养老院养老？如何有尊严、体面地老去，是必须直面的时代新课题。越来越多的“70后”“80后”甚至“90后”，都开始认真思考养老的问题。

党的二十届三中全会对完善发展养老事业和养老产业政策机制作出明确部署。全国人大常委会高度重视应对老龄化的立法工作，将制定养老服务法列入十四届全国人大常委会立法规划。

加快养老服务立法成为社会各界的共同期盼。业内人士建议加快立法进度，推进国家层面养老服务立法，构建养老服务法律、行政法规、部门规章和地方性法规相互衔接、互为补充的中国特色养老服务法治体系。

老龄化叠加多重难题

“作为一个50多岁的人，我此前没有料想到的一个困境是，这个年龄的人，完全有可能从一位事业有成的专业人士变成全天候护理人员。”

2024年，《当一位北大教授成为24小时照护者》一文在社交媒体上刷屏。文章记录了北京大学新闻与传播学院教授胡泳照护失能父母的故事：父亲以96岁高龄过世不久，母亲85岁，患有重度阿尔茨海默病。照护父母占据了他大量的时间和精力，原本的学术工作和个人生活遭到切割、压缩，并轨到“换尿布、擦屎擦尿、洗澡、洗床单、做饭的自动化程序里”。

这篇文章细节丰富，哪怕只是文字，都能让人身临其境地体会照顾老人的艰辛。许多网友感同身受，纷纷在评论区分享自己的相似经历。

随着我国人口老龄化进入深度发展阶段，养老服务供需矛盾日益凸显。一方面，居家社区养老服务发展迟缓，空巢、独居老人超1.3亿人，他们面临的“吃饭难、照护难、就医难”问题突出；另一方面，机构养老资源分布不均，一些养老机构面临用地、融资、审批等困难。

与此同时，人才短缺成为养老行业“卡脖子”难题。有调研数据显示，我国养老护理人员实际需求超过300万人，而目前从业人员仅约50万人。更严峻的是，行业年均流失率超过35%，部分地区陷入“招不来、留不住、干不长”的恶性循环。

立法滞后制约发展

规模庞大的老年群体背后，是传统养老模式失灵与现代服务体系滞后的双重挑战。

“目前我国养老服务发展情况并不理想。”全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成曾多次提交关于制定养老服务法的议案。

在调研中，郑功成发现，服务供给总量不足、结构不合理、服务质量不高以及居家老人的需求无法得到满足、养老机构运转艰难、专业护理队伍建设严重滞后等是现实写照。

在他看来，造成上述现象的原因是多方面的，但尤其需要重视的是，“当前我国养老服务相关规定分散在老年人权益保障法、社会保险法等法律法规中，缺乏系统性、针对性，难以适应新时代养老服务发展需求”。

据了解，目前我国养老服务顶层制度设计主要依靠党中央和国务院发布的政策性文件。2019年，中共中央、国务院印发的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》提出，打造高质量的养老服务和产品供给体系。2021年印发的《中共中央 国务院关于加强新时代老龄工作的意见》、国务院印发的《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》，对应对人口老龄化的具体工作任务作了进一步部署。2024年12月30日印发的《中共中央 国务院关于深化养老服务改革发展的意见》，为我国养老服务的发展提供了顶层设计。

在郑功成看来，这些重要文件已不同程度地为制定养老服务法提供了相应的基础，均可上升为法律。

值得一提的是，虽然目前尚未有全国性的养老服务立法，但地方人大结合本地特点积极开展了养老服务立法。2014年12月23日，《天津市养老服务促进条例》获得通过。此后，地方养老服务立法数量逐年增多。据不完全统计，截至2025年3月底，我国已有超过20个省（自治区、直辖市）以地方性法规的形式就养老服务领域开展了立法。多个地方政府发布养老服务相关的政策规章或政策性文件。这些法规政策为全国养老服务立法奠定了良好基础。

建立多层次服务体系

那么，该如何构建符合中国国情的养老服务法呢？在中南大学法学院副教授谢冰清看来，我国养老服务法立法的核心目的应放在保障社会成员的基本养老服务需求，促进养老事业与养老产业协同发展，并推动建立覆盖城乡、协调均衡、可持续的多层次养老服务体系。

“养老服务法不应仅作为社会福利法上的保障性立法，而应当是一部兼具保障与促进功能的综合性基础法律，其制度目标在于实现政府责任、社会参与及市场机制的有机统一，为健全多层次养老服务法治体系提供根本性支撑。”谢冰清认为，养老服务法应当体现公平普惠、权责平衡与创新发展三大导向，承担“统筹协调、规范引导、权责分明、创新驱动”四大功能，并着力从完善公共服务保障制度、健全养老服务标准与监管制度、完善养老服务人才与技术支撑体系三个层次构建制度体系。

“制定养老服务法，应当明确要求国家建立和完善养老服务法律制度体系、规划和建设养老服务设施等。”谈及立法重点，首都经济贸易大学劳动经济学院教授范围指出，养老服务法应确立以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充的养老服务模式。一方面，立法应当保障不同需求的养老服务，根据老年人年龄大小、健康状况等差异，统筹兼顾“一般对象”和高龄失能失智的“特殊对象”的养老服务，并在养老服务项目及待遇供给方面统筹兼顾“普惠待遇”和“特殊待遇”。另一方面，在精准确定养老服务对象的基础上，建立配套的养老服务评估和质量监督体系。