以立法促进民营经济发展

□ 张守文

推进中国式现代化，需要大力发展社会主义市场经济，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。为此，应当为各类经营主体营造更加公平、更有活力的市场环境，促进和保障包括民营经济在内的各类所有制经济优势互补、共同发展，从而为实现中国式现代化提供有力支撑。

一、以立法促进民营经济发展的重要意义

改革开放以来，我国逐步建立起以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，民营经济的发展空间不断扩大，为社会主义市场经济的长期发展奠定了基础。基于民营经济的重要地位，我国主要通过政策和法律两种手段，构建促进民营经济发展的治理体系，由此形成了“政策促进”和“法治促进”两类基本路径。其中，法治促进又包括立法促进、执法促进和司法促进等具体类型，并且立法促进具有更为重要的基础地位。

民营经济是社会主义市场经济发展的重要成果，是推动社会主义市场经济发展的重要力量。对民营经济的发展实施政策促进和立法促进，既是发展社会主义市场经济的需要，也是实现中国式现代化的需要。

2016年11月发布的《中共中央 国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，特别强调非公有制经济财产权同样不可侵犯，坚持权利平等、机会平等、规则平等，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒等。2023年7月发布的《中共中央 国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》，部署了一系列促进民营经济发展的具体措施。尽管上述政策促进很重要，但政策文件毕竟不具有法律效力，难以发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。只有在法律中规定民营经济组织及其经营者的权利义务，才能使其对自己的财产权、人身权保护有稳定的制度预期。因此，民营经济促进法在制定过程中，通过将有关政策文件中的措施予以吸纳和转化，推进相关政策的法律化，可以实现从“政策促进”向“立法促进”的转化，进而构建相应的法治框架，有助于进一步强化权益保障、稳定发展预期。

二、专门制定民营经济促进法的必要性

对于制定民营经济促进法的必要性，可以从多个维度加以理解。

第一，切实保护民营经济组织及其经营者的基本权利。民营经济组织的财产权和经营自主权、民营经济组织经营者的人身权和财产权，都是法律规定的权利，应当得到有效保障。

第二，切实保障民营企业的平等权和公平竞争权。民营企业与国有企业、外资企业等在法律地位上是平等的，应具有市场准入、资源获取等方面的平等权，从而获得平等的交易机会，并自由参与公平竞争。

第三，着力为民营经济健康发展构筑法治轨道。基于法治的重要作用，必须重申“社会主义市场经济的本质是法治经济”，切实为民营经济健康发展构筑法治轨道。

第四，实现中国式现代化的发展目标。中国式现代化是在改革开放中不断推进的，民营经济也是在改革开放中不断发展的。制定民营经济促进法不仅是对改革开放成果的确认，也是构建现代化经济体系和新发展格局、实现中国式现代化目标的需要。民营经济的专门立法、统合立法，不仅将既有法律的相关规定加以整合，还进一步增加了促进民营经济发展的新内容，增强了法律的可操作性。

三、民营经济促进法的定位

从立法定位来看，民营经济促进法既是民营经济的基本法，也是民营经济的发展促进法和平等保护法。

第一，民营经济促进法是民营经济的基本法。在立法中对有关民营经济的既有规范加以重申和提炼，并相应增加新的规范，系统构建民营经济领域的基本法律制度，可使其成为具有综合性的“基本法”，其基本原则和规则可普遍适用。同时，该法也是民营经济组织及其经营者基本权利的保护法。因此，各级政府部门都应严格执行和遵守，恪尽职守，不越权，不滥权；同时，应在法律赋予的权限范围内，坚持包容审慎原则，体现执法的谦抑性。

第二，民营经济促进法是发展促进法和平等保护法。它侧重于通过对民营企业及其经营者的平等保护来实现促进发展的目标，是“促进法”与“保护法”的统一。

四、民营经济促进法的基本原则

民营经济促进法的基本原则可以概括如下：

一是平等保护原则。民营经济与其他所有制经济在法律地位上是平等的，民营企业与国有企业、外资企业都是法律上的平等主体，应当享有“国民待遇”，依法均可平等获取各类要素或资源。民营经济组织的产权、民营经济组织经营者的人身权和财产权，都应依法受到平等保护。

二是公平竞争原则。在市场准入、市场退出等各个环节，民营经济组织均应得到公平对待，并可与其他市场主体展开公平竞争。为此，应有效实施反垄断法和反不正当竞争法，构建统一开放、竞争有序的现代市场体系，形成民营企业良好的营商环境和民营经济良好的发展环境。

三是促进发展原则。上述对平等保护、公平竞争原则的强调，都是为了更好地促进民营经济的健康发展，因此，应将促进发展作为目标性原则。同时，依据该基本原则，还可考虑将诚实信用原则和不溯及既往原则作为法律适用原则，从而形成各类经营主体稳定的制度预期，提升民营经济组织及其经营者的信心，增进各类经营主体的相互信任。

总之，改革开放以来，我国通过修改宪法，不仅肯定了个体经济、私营经济的重要地位，还确立了有关公有制经济与非公有制经济的基本经济制度，体现了“两个毫不动摇”的大政方针。在对非公有制经济一般立法促进的基础上，针对民营经济发展面临的问题，以及既往分散立法的不足，迫切需要通过专门立法促进民营经济的健康发展，由此有助于理解制定民营经济促进法的必要性。

从历史维度看，我国围绕非公有制经济的发展，分别实施了政策促进与立法促进。其中，政策促进是立法促进的重要前提，应将政策促进的有益举措及时法律化，从而形成立法促进的重要内容。推进民营经济专门立法是对宪法确立的基本经济制度的具体化，社会各界对加强民营经济的法治保障亦有热切期盼；同时，既往的制度实践已积累大量经验，因此制定民营经济促进法的前提条件充分，具有合宪性、合法性和可行性。

从政策促进到包含立法、执法、司法等多个环节的法治促进，构成了我国促进民营经济发展的治理体系，需要保持各类促进的相互协调和取向的一致性、稳定性。立法是执法和司法的基础，也是各类主体守法的前提，因此，制定民营经济促进法事关整个民营经济法治体系的构建。

民营经济促进法是民营经济领域的基本法、发展促进法和平等保护法，应充分发挥其重要功用，推动民营经济健康发展、高质量发展，为我国社会主义市场经济的长期稳定发展注入强劲动力。

（作者系中国法学会经济法学研究会会长、北京大学法学院教授）