严守耕地保护红线 筑牢粮食安全根基

□ 新法速递

□ 石宏

2026年8月，十四届全国人大常委会第二十四次会议审议通过耕地保护和质量提升法，自2027年1月1日起施行。该法将行之有效的实践做法以法律形式固定下来，为严格保护耕地、保障粮食安全提供有力法治保障。

一、制定耕地保护和质量提升法的重要意义

耕地是粮食生产的命根子。党的十八大以来，党中央、国务院采取一系列硬措施守住耕地保护红线，但人多地少国情未变，耕地“非农化”“非粮化”问题突出，耕地撂荒增多，占补平衡补充耕地数量不足、质量不高，耕地质量总体不高，生态保护形势不容乐观。有必要在土地管理法、粮食安全保障法等法律基础上制定专门法律，系统规范耕地保护和质量提升，夯实粮食安全根基。

第一，是贯彻落实习近平总书记重要指示精神和党中央决策部署的具体举措。2023年7月中央财经委员会第二次会议强调落实藏粮于地、藏粮于技战略；2024年2月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》。

第二，是保障国家粮食安全和重要农产品有效供给的客观需要。粮食安全是“国之大者”，中国人的饭碗要端在自己手里、装自己的粮食。当前耕地保护形势依然严峻，农业生产受自然灾害影响较大，粮食供求紧平衡长期存在。耕地保护和质量提升法通过“长牙齿”的硬措施严格管控用途、提升质量、加强修复，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。

第三，是新时代加强土地法治建设的必然要求。党的十八大以来，国家完成土地管理法及其实施条例修订，出台黑土地保护法、粮食安全保障法、乡村振兴促进法等重要法律。制定耕地保护和质量提升法有利于提高耕地保护和质量提升工作的系统化、规范化、法治化水平，与其他法律形成制度合力。

全国人大常委会高度重视耕地保护和质量提升法制定工作，将其列入十四届全国人大常委会立法规划和2024年度、2025年度立法工作计划。2025年7月国务院常务会议通过草案并提请审议；十四届全国人大常委会第十八次、第二十二次、第二十四次会议分别于2025年10月、2026年4月、2026年8月进行初审、二审、三审并通过。

二、制定耕地保护和质量提升法的总体思路

此次立法始终把握以下原则：

一是坚持最严保护、刚性约束。采取“长牙齿”的硬措施，把最严格的耕地保护制度贯穿全过程，严守耕地保护红线，严格限制耕地转为建设用地和其他农用地，坚决遏制“非农化”、防止永久基本农田“非粮化”；建立党政同责、离任审计的考核问责机制，压实地方责任，使制度成为带电的“高压线”。

二是坚持系统观念、一体保护。统筹数量、质量、生态3个层面，坚持一体保护，在守牢耕地保护红线的同时着力推进高标准农田建设和退化耕地治理，健全耕地生态保护修复制度，推动治理向精细化、系统化升级。

三是坚持制度集成、协同高效。该法整合分散在相关法律法规中的耕地保护制度，与生态环境法典、土地管理法、黑土地保护法、粮食安全保障法等有序衔接，遵循量质并重、严格执法、系统推进、永续利用原则，构建协同有效、权责清晰的制度体系。

三、耕地保护和质量提升法的主要内容

该法共八章七十二条，坚持数量、质量、生态一体保护，既明确红线怎么守、农田怎么护，也明确质量怎么提、责任怎么压。

一是严守红线、严管用途。法律坚持最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，把数量、质量、生态一体保护贯穿始终；完善耕地占补平衡制度，严格限制耕地转为建设用地和其他农用地，坚决遏制“非农化”、防止永久基本农田“非粮化”；建立党政同责、离任审计的考核问责机制，依法调动农业生产经营者积极性并保障其合法权益。

二是划好“口粮田”、守好基本盘。永久基本农田是耕地中的精华。法律完善应当划为永久基本农田的正面清单，与黑土地保护法、种子法有关规定相衔接，并首次规定不得划为永久基本农田的负面清单；明确各省、自治区、直辖市划定的永久基本农田一般应占本行政区域耕地的80%以上，以乡镇为单位划定、省级人民政府验收确认，落实到地块、纳入国家永久基本农田数据库并公告。永久基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用或改变用途；能源、交通、水利、军事设施等重点项目确实难以避让、涉及农用地转用或者土地征收的，应当经国务院批准；禁止转为林地、草地、园地等其他农用地，村民建住宅不得占用，临时用地应当避让；确需少量零散调整的，坚持数量不减、质量不降、布局稳定。

三是占补平衡、量质并重。国家实行占用耕地补偿制度，各类占用行为统一纳入管理，补充耕地须与所占用耕地数量质量相当，不得占多补少、占优补劣、占整补散。责任主体上，明确非农业建设占用的补充责任单位和开垦费标准；村民建住宅占用一般耕地的，由县级人民政府补充且不得向村民收取耕地开垦费，其他情形由县级人民政府统筹。补充来源上，自然保护地、生态保护红线内禁止新开垦耕地，严重沙化、石漠化土地，25度以上坡地，河湖管理范围及重点国有林区、国有林场的林地、草地、湿地等原则上不作为补充来源。质量要求上，新增耕地质量不达标的不得用于补充耕地，由省级人民政府组织认定、验收并跟踪评价产能；省级人民政府应确保本行政区域耕地总量不减少，减少的由国务院责令限期补充。

四是建好高标准农田、提升地力。健全多元投入机制，逐步把具备条件的永久基本农田建成高标准农田，完善质量调查评价和监测网络。高标准农田建设实行全周期管理，健全立项、建设、验收、管护机制和相关标准，开展责任倒查、终身追责，严格按规定组织测绘、勘察、设计、施工、监理、验收；严禁截留、挤占、挪用建设资金，落实管护责任和经费，禁止侵占、损毁工程设施；鼓励盐碱地综合改造利用，加强退化耕地治理，保护黑土地生产能力。

五是系统治理、护好生态。建立耕地生态保护修复制度，坚持山水林田湖草沙一体化保护，恢复提升耕地生态功能；发展生态农业和生态循环农业，推广生态环保种植技术，合理使用农业投入品；对有土壤污染风险的耕地监测评估，开展污染溯源、源头防治和突发事件处置，减轻污染危害。

六是强化保障、从严监督。健全投入保障机制，在保障政府投入的同时引导社会资金、金融机构支持；建立耕地保护补偿制度，健全粮食主产区利益补偿机制；明确发包方有权监督承包方合理利用、保护耕地，对弃耕抛荒连续两年以上的按规定组织代耕代种；开展责任制考核，并运用信息技术提高相关工作水平。

七是强化责任、形成震慑。耕地保护和质量提升情况纳入领导干部自然资源资产离任审计；对在占补平衡、高标准农田建设、质量监测评价、生态保护修复中弄虚作假，截留、挤占、挪用建设资金等失职渎职行为依法追责。对违法占用耕地、破坏种植条件、将永久基本农田转为其他农用地的，责令恢复原种植条件并处罚；对侵占、损毁高标准农田工程设施或未按规定开展测绘、勘察、设计、施工、监理、验收的，依法处罚；本法未作规定的，适用生态环境法典、土地管理法等法律、行政法规中关于法律责任的规定。

法律的生命在于实施。实施好这部法律，需要政府、社会和群众同向发力：一是加强学习宣传，推动法律进机关、进乡村、进企业；二是压实责任、严格执法，落实耕地保护和粮食安全责任制，问责必严；三是广泛动员群众和农业生产经营者参与监督；四是与“藏粮于地、藏粮于技”战略结合，坚持数量、质量、生态一体推进、久久为功，让中国人的饭碗牢牢端在自己手中。

（作者系全国人大常委会法工委民法室主任）