从制度上降低参保门槛提高续保率

□ 本报记者 文丽娟

2026年9月8日，国家医疗保障局等七部门联合印发《关于开展灵活就业人员、农民工、新就业形态人员参加基本医疗保险提质专项行动的通知》（以下简称《通知》），提出用3年左右时间，推动灵活就业人员、农民工、新就业形态人员更多参加职工医保，并降低参保门槛、优化缴费方式。

对广大外卖骑手、网约车司机等新就业形态劳动者来说，这项政策意味着什么？“鼓励参保”与“强制参保”之间还有多远的距离？围绕这些问题，《法治日报》记者采访了中央财经大学法学院副教授李海明和《法治日报》律师专家库成员、北京天驰君泰律师事务所高级合伙人郭政。

身份认定决定“谁来缴”

记者：外卖骑手、网约车司机等新就业形态劳动者依托平台派工，往往没有签订劳动合同，这对他们参加职工医保有影响吗？

郭政：社会保险法第二十三条第二款规定：无雇工的个体工商户、未在用人单位参加职工基本医疗保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加职工基本医疗保险，由个人按照国家规定缴纳基本医疗保险费。也就是说，参加职工医保并不以认定劳动关系为前提，以个人身份参保的法律通道一直是敞开的。

李海明：这次《通知》也印证了这一点。它提出“个人缴费+平台补贴”、按单位职工模式缴纳社会保险等缴费方式，其中“个人缴费+平台补贴”的模式就不涉及身份认定。最终采用哪种方式，关键看平台和个人的意愿与协商结果。

记者：既然身份认定不是参保的前提，劳动关系认定还有意义吗？

郭政：意义在于回答“谁来缴”。司法实践对平台用工采用“从属性+支配性劳动管理”的实质认定标准，不看合同名称而看用工事实。

这一标准有清晰的演进脉络：原劳动保障部2005年通知确立的主体适格、接受劳动管理、从事有报酬劳动等要素，2021年人力资源和社会保障部等八部门意见把平台用工分为劳动关系、不完全符合确立劳动关系情形、民事关系三类，再到2024年12月最高人民法院专题指导性案例明确，即使签订的是承揽、合作协议，构成支配性劳动管理的也应当依法认定存在劳动关系。

一旦认定劳动关系，依社会保险法，用人单位和职工负有强制参保、共同缴费的法定义务；认定不了，就只能以灵活就业人员身份自愿参保，费用原则上由个人承担，只能依靠平台补贴和政策激励降低负担。所以，“身份怎么认定”直接决定“医保谁来缴”，这是参保问题在劳动法上的枢纽。只是受合同切割、算法管理等因素影响，平台用工的劳动关系认定整体仍比较谨慎。

厘清“应当”与“鼓励”

记者：医疗保障法第十条第一款规定职工“应当”参加职工基本医疗保险，第二款规定“鼓励”灵活就业人员参加。这两个词在法律上的区别是什么？

郭政：两个词的规范性质完全不同。“应当”是强制性规范，明确用人单位和职工双向的法定义务——用人单位必须办理参保登记、代扣代缴，不履行的将被责令限期改正、加收滞纳金乃至罚款；职工个人也有缴费义务。与之配套的，《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（二）》明确，用人单位与劳动者约定不缴社保的协议无效。“鼓励”则是倡导性、授权性规范：它确认灵活就业人员有资格以个人身份参加职工医保，但并非设置强制义务，也不直接为平台设定缴费义务。它的法律意义在于，一是为国务院制定灵活就业人员参保的具体办法提供上位法授权，二是为财政补贴、平台补贴等激励措施提供政策依据——这次七部门专项行动，正是这一立法导向的落地。

对平台而言，若与从业者构成劳动关系，即落入“应当”的范畴，参保是法定义务，不缴就是违法；若不构成劳动关系，平台在法律上没有为其缴纳职工医保的义务。对劳动者而言，参加职工医保目前是权利而非义务，但医疗保障法第十一条同时规定，未参加职工基本医疗保险且未享有国家其他医疗保障的公民“应当”参加城乡居民基本医疗保险。这意味着，医保不能“裸奔”，职工医保之外还有居民医保兜底。可以说，“应当”管住的是标准用工，“鼓励”瞄准的是灵活用工，中间地带要靠具体办法来填补。

记者：《通知》提出，鼓励平台企业对稳定接单的新就业形态从业人员参加职工医保采取“个人缴费+平台补贴”、按单位职工模式缴纳社会保险等缴费方式，条件成熟后逐步制度化。若新就业形态劳动者参保后遇到医保关系转移接续障碍，或者补贴没有兑现，具体怎么维权？

郭政：跨地区转移接续遇阻的情况：社会保险法第三十二条规定，个人跨统筹地区就业的，其基本医疗保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。经办机构拖延、拒绝办理的，可要求其出具书面答复，向上一级医保行政部门申请行政复议或提起行政诉讼，也可拨打12393医保服务热线投诉。

补贴不到位的情况：第一步是固定证据，包括平台公示的补贴规则、本人的参保缴费凭证、接单量和收入达标记录；平台拒不兑现的，属于民事争议的可申请劳动仲裁或向法院起诉，也可向当地医保、人社部门反映，由行政部门督促整改。地方政府设有专项补助而平台未落实到从业者的，还可通过财政、审计监督渠道反映。

让“纸面待遇”真正落地

记者：要真正实现从“鼓励”到“保障”，哪些环节需要制度化？

李海明：社会保险法将灵活就业人员参加职工基本医疗保险划定为自愿的，“由个人按照国家规定缴纳基本医疗保险费”。这可能为刚性落实灵活就业人员参保、制定平台补贴规则造成障碍。目前，政策更宜以引导、鼓励为主，出台具体落实规则；条件成熟时，可以考虑修订社会保险法，形成制度化的灵活就业人员参加职工医保制度。

郭政：不需要也不应该“一刀切”地把所有灵活就业人员参保义务化，更现实的是分层推进。第一层，对已经构成支配性劳动管理的从业者，需要的不是新设义务，而是打通劳动关系认定通道，让社会保险法既有的强制参保义务真正落地。第二层，对尚不构成劳动关系但稳定接单的从业者，应当把平台补贴从“鼓励”升级为“义务”，同时由财政对低收入、就业困难人员给予缴费资助，形成“个人+平台+财政”三方共担。第三层，缴费端要弹性化，降低缴费基数和周期门槛，配套连续参保激励和断保约束，从制度上降低参保门槛、提高续保率。

对医疗保障法授权制定的具体办法，有几点建议：明确“稳定接单”的量化认定标准和举证规则，防止平台任意收窄补贴对象；赋予平台补贴规则公示和变更程序的刚性要求，已符合条件的补贴请求权不得被溯及剥夺；建立参保人权益救济的专门条款，把申诉、行政复议、行政诉讼与民事救济的衔接机制规定清楚，让灵活就业人员的医保权利从“纸面待遇”变成“可主张、可救济”的权利。