分三阶段推进岩溶洞穴保护法治化建设

□ 本报记者 陈磊

8月18日，贵州省高级人民法院发布《关于加强岩溶地貌生态环境司法保护的意见》，从司法保护理念、预防性和恢复性司法保护举措，加强污染防治和合理开发利用，加强水土保持、生物多样性保护，强化公益诉讼、保障社会公众参与等方面作出17条规定，进一步织密岩溶地貌生态环境司法保护网络。

《法治日报》记者梳理公开资料发现，近年来，国内针对岩溶洞穴的立法与司法保护持续推进、不断深化，多地出台地方性法规与专项司法政策，掀起了岩溶洞穴生态法治化保护的热潮。例如，2025年以来，湖南省及湖南省张家界市通过立法对岩溶洞穴进行保护；贵州省及贵州省铜仁市将岩溶洞穴相关立法列入立法计划。

这波浪潮反映了怎样的生态环境保护趋势？制定全国性的岩溶洞穴保护利用法规的必要性和可行性如何？围绕这些问题，《法治日报》记者进行了采访。

释放明确治理信号

2025年至今，全国多地推进岩溶洞穴保护立法工作，一批针对性法规陆续落地或提上日程。

2025年7月31日，湖南省十四届人大常委会表决通过《湖南省环境保护条例》修正案，明确作出刚性规定，禁止向溶洞、天坑等自然遗迹排放水污染物和倾倒、堆放、丢弃、遗撒固体废物。

2026年1月1日，《张家界市溶洞天坑污染防治规定》开始施行，成为地方精准治理岩溶生态污染、规范资源保护的专项法治规范。

2026年2月，《贵州省溶洞管理条例》作为立法调研项目，被纳入《贵州省人民政府2026年立法工作计划》；同年6月24日至7月25日，《铜仁市岩溶洞穴保护管理条例（暂定名）（草案）（征求意见稿）》面向社会公开征求意见，广泛吸纳民意、细化地方保护管理规则。

对于上述立法举措，中国矿业大学环境与测绘学院副研究员孟磊评价说，岩溶洞穴并非依附于旅游开发的附属资源，其本身即拥有独立的生态、科研价值，应当纳入法律保护范围。从制度逻辑上看，相关地方立法体现了运用地方立法权细化落实生态环境法典的精神，承接了生态环境法典确立的生态优先、系统保护、损害担责等基本原则，通过划定禁止性行为边界，对岩溶洞穴予以保护。

孟磊认为，以立法强化岩溶洞穴保护确有必要。岩溶洞穴属于万年以上时间尺度形成的地质遗迹，遭受人为破坏后几乎不具备自然修复能力，既往实践中盗采、排污、固废倾倒等问题多发，但缺少针对岩溶洞穴的专门规则，基层执法存在制度供给缺口。同时，生态环境法典构建起污染防治、生态保护的统一上位法框架，但属于综合性基础立法，客观上需要行政法规、地方性法规予以承接转化。

在天津大学法学院副教授田亦尧看来，这些立法举措释放出明确的治理信号。溶洞及其钟乳石、岩溶地貌属于珍贵生态资源，绝不是可以随意排污、倾倒固废、肆意损毁的“公地”，实施相关破坏行为需要承担法律责任。同时，面对岩溶洞穴这类地域特色突出的保护对象，地方可以立足本地资源禀赋快速出台治理规则，精准回应本地治理痛点，把岩溶洞穴生态保护纳入法治化轨道，推动生态保护常态化制度治理。

统一生态保护共识

在受访专家看来，为破解岩溶洞穴保护乱象、统一全社会治理认知，应围绕岩溶生态保护核心要义、资源属性界定、开发保护边界等关键问题形成系统共识，为后续制度优化、执法实践提供明确指引。

田亦尧认为，当前岩溶洞穴保护领域，社会各界最需要达成的核心共识，是确立岩溶洞穴属于不可再生的珍贵地质生态资源的基本认知。全社会要统一认识，溶洞、钟乳石的形成历经千万年，一旦损毁几乎无法修复，其生态价值远大于短期经济开发收益，不能以牺牲岩溶地质环境换取旅游开发、项目建设的短期利益。同时，应该形成保护优先的共识，厘清开发与保护的主次关系，开发利用必须以生态承载能力为底线。

孟磊说，结合生态环境系统保护理念与地质保护实践，应当形成以下法律与生态层面共识。

第一，除了岩溶洞穴属于不可再生地质遗迹资源之外，岩溶洞穴是地表—地下水文地质过程耦合形成的整体性生态系统，保护不能局限于洞穴内部景观，应当贯彻系统保护理念，推动洞穴本体与其汇水补给区一体化保护。

第二，岩溶洞穴保护不以旅游开发利用为前提，未开发原生洞穴承载的地质、水文、生物、古人类古生物遗存价值，应当获得与开发洞穴同等的保护地位。

第三，从制度优化方向上，钟乳石等洞穴沉积物应当定位为地质遗迹，原则上排除矿产资源开采制度的适用。国家层面现行法律法规尚未完成钟乳石资源属性的统一法定确认，这也是各地司法执法规则理解不一、适用标准不同的重要制度根源。

2026年全国两会期间，全国人大代表汤建伟建议，制定全国性岩溶洞穴保护利用专项法规，补齐国家层面生态法治短板，推动岩溶生态保护标准化、规范化发展。那么，制定全国性的岩溶洞穴保护利用法规的必要性和可行性如何？

孟磊认为，在生态环境法典已经实施的制度背景下，推进国家层面岩溶洞穴保护专门立法具备现实必要性与紧迫性。我国大量岩溶洞穴、地下河系统跨市、跨省分布，依靠分散的地方立法，难以有效应对跨界污染、跨区域盗采钟乳石等跨域问题。岩溶洞穴损害不可逆，需要国家层面确立最低保护底线。专门立法是将生态环境法典系统保护原则落地到岩溶特殊生态系统的实施性制度，弥补综合性法典在特定领域操作性不足的问题。

不过，田亦尧提到，当前全面推出全国性岩溶洞穴专门立法的时机尚未完全成熟。我国岩溶洞穴数量庞大、地域分布差异显著，资源底数全面普查工作尚未完成，各地资源禀赋、生态现状、开发模式、治理矛盾各不相同，全国统一的制度设计缺乏充足、全面的实践样本支撑。对此，现阶段应充分发挥地方立法先行先试的优势，在基层执法实践中系统梳理现行法律制度短板，厘清部门权责冲突、法律适用障碍、处罚尺度失衡等现实问题，将经过实践检验、行之有效的治理举措固化为制度规范。待地方实践充分沉淀、治理经验全面成熟后，再通过国家立法予以确认、完善，形成统一的国家级保护制度。

分层完善法治体系

受访专家建议，应持续优化岩溶洞穴生态保护法治体系，补齐层级化、系统化制度短板。

孟磊强调，应当对岩溶洞穴实施整体性保护。保护对象不能局限于钟乳石景观，地下河、洞穴特有生物、古人类古生物遗存以及地表汇水补给区均应当纳入保护范围。在资源属性上，应当依法作出明确界定，岩溶洞穴及钟乳石等洞穴沉积物属于地质遗迹类自然资源，不属于矿产资源。因为钟乳石等是地质演化遗迹，并非以开采利用为目的的矿产，适用矿产资源开采制度会与地质遗迹保护目标发生内在冲突。

田亦尧结合国内立法现状与生态治理进程，提出分层有序、递进完善的法治体系建设方案，分三个阶段系统推进岩溶洞穴保护法治化建设。

近期，充分激活现行法律制度潜力，用好生态环境法典及其配套规范，把溶洞水体污染防控、钟乳石地质资源管控纳入现有法律框架。继续鼓励各地出台地方性法规，积累执法实践经验，为国家层面的制度设计提供实践样本。

中期，明确瞄准几部核心行政法规予以修订，如在自然保护区条例等相关法规中以嵌入式方式增设溶洞保护专门条款，对不在上述范围内的普通岩溶洞穴，补充普查建档、禁止排污倾倒、开发管控等基础制度。推进地质调查法立法，在法律文本中确立岩溶洞穴保护的原则性规定。

远期，待地方实践充分沉淀、上位法律基础完备后，制定专门针对岩溶洞穴保护利用的行政法规，系统构建资源调查、分级保护、开发准入、协同监管、法律责任全链条制度。