生态环境法典为美丽中国建设提供坚实的执法保障

■ 生态环境法典系列解读④

高桂林

各级生态环境执法部门应以生态环境法典施行为契机，在执法理念上从“单项监管”向“系统治理”转变，在执法方式上从“传统手段”向“智慧监管”升级，在执法效能上从“粗放执法”向“精准执法”提升，切实将法典的制度优势转化为生态环境治理效能，为美丽中国建设提供坚实的执法保障

生态环境法典系统整合30余部单行法律法规，以5编1242条的架构构筑起新时代生态环境保护的法治基石。生态环境执法是法典落地见效的关键环节，也是将制度优势转化为治理效能的核心通道。

法典为生态环境执法注入体系化制度动能

生态环境法典为生态环境执法注入了体系化的制度动能。

一是统一执法体制，破解“多头执法”之困。生态环境法典第十七条明确，国务院生态环境主管部门实行“统一政策规划标准制定、统一监测评估、统一监督执法、统一督察问责”。“四个统一”从根本上改变了过去执法标准不一、程序各异的碎片化格局，执法人员面对复合型环境问题时可直接依据法典作出一体化判断，显著提升执法效率与法律适用的统一性。

二是下沉执法权限，打通“最后一公里”。生态环境法典第五十三条规定，设区的市级生态环境主管部门设立的派出机构，可以以自己的名义依法实施现场检查、查封、扣押、代履行和行政处罚。这一规定以法律形式确认了县级生态环境分局的独立执法主体资格，是省以下环保机构垂直管理制度改革成果的立法固化。长期以来，基层环保部门“看得见、管不着”，县级分局需以市局名义执法，办案环节多、周期长。生态环境法典赋予县级分局独立执法权后，可独立完成立案、调查、处罚、送达全流程，大幅压缩办案时限。

三是丰富执法手段，增强“刚性约束”之力。生态环境法典系统整合并升级了各类执法手段。第五十二条明确查封、扣押的适用条件，将“有关证据可能灭失、被隐匿”纳入适用情形；第一千零六十条统一按日连续处罚制度，以“继续实施违法行为、拒不改正或者拒绝、阻挠复查”为适用条件，突出主观恶意这一惩戒核心，既避免“以罚代管”，又对屡查屡犯者形成有力震慑；第一千零五十四条将环境污染、生态破坏违法行为追责时效延长至五年；第五十四条构建生态环境信用监管体系；第一百五十九条完善约谈制度，以高位监督推动责任落实。

四是强化协同执法，构建“全域联动”之网。生态环境法典第五十条明确，国务院有关部门和重点区域、流域、海域有关省级政府可以组织开展联合执法、跨行政区域执法、交叉执法；第二十一条明确建立跨行政区域联合保护协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一保护措施；第三十三条要求行政机关、监察机关、审判机关和检察机关加强协同配合，建立健全案件移送、信息共享等机制，为行刑衔接提供法律依据。这些制度有效回应了环境污染跨区域、跨介质、跨部门的客观特征，为破解协同难题提供了法治路径。

法典施行后执法实践面临新课题

生态环境法典施行后，相关部门的执法实践也面临着新的课题。

一是基层执法能力与下沉权限不匹配。县级分局获得独立执法权后责任显著加重，但基层执法力量薄弱的问题尚未根本解决。《生态环境部2025年法治政府建设情况的报告》明确指出“生态环境执法力量依然薄弱”。基层普遍存在“事多人少”矛盾，执法人员编制紧缺、专业技术人才稀缺，工科背景专业人员占比偏低。执法装备配置不足，新污染物管控、碳排放监管等新领域辅助仪器配备不够。代履行、查封扣押等措施所需经费和场地保障存在不确定性。

二是跨区域协同执法机制仍需细化。生态环境法典虽然确立了联合执法、跨区域执法的法律框架，但在操作层面仍存在权限认定、证据互认、裁量统一等实际问题。跨行政区域执法中，管辖权边界、调查取证协助义务、处罚决定执行配合等尚缺乏细化程序规则。联合执法可能面临“联而不合”的困境，各部门执法依据、裁量标准、信息系统不统一的问题仍然存在。

三是非现场执法转型亟待制度支撑。2026年，全国生态环境执法工作会议明确提出“大力推进非现场执法转型”。但当前非现场执法仍面临数据质量不高、应用场景不广、证据效力认定不统一等问题。自动监测数据作为行政处罚证据的适用规则、非现场执法与现场执法的衔接机制、企业自行监测数据的法律效力等，都需要在生态环境法典实施过程中进一步明确。

四是裁量基准与配套规则需要同步更新。生态环境法典整合30余部单行法，对法律责任进行了体系化重构，原有基于各单行法制定的裁量基准已不能完全适应。生态环境部明确由其牵头或配合制定的具体规定有70多项，地方裁量基准修订也需与法典同步，否则可能出现“同案不同罚”的新问题。

将法典的制度优势转化为生态环境治理效能

基于上述现实问题，各级执法部门应以生态环境法典的施行推动生态环境执法高质量发展。

第一，以能力建设为根基，夯实基层执法战斗力。针对县级分局独立执法后的能力缺口，抓紧实施基层执法能力提升工程。一是加强执法队伍专业化建设，建立执法人员准入标准和常态化培训机制，重点强化新污染物管控、碳排放监管、生态保护执法等新领域业务培训。二是加大执法装备投入，按标准化配置要求为基层配备快速检测设备、无人机、走航监测车等现代化装备。三是完善执法保障机制，将执法经费、代履行费用、查封扣押场地等纳入财政预算。四是在放权初期通过提级审核、交叉评查等方式把控案件质量。

第二，以协同机制为纽带，构建全域执法新格局。以生态环境法典第五十条、第二十一条为依据，加快完善跨区域协同执法操作规则。一是建立重点区域、流域、海域联合执法常态化机制，明确启动条件、组织方式、职责分工和成果运用。二是建立跨区域执法证据互认和案件移送机制，统一调查取证标准，实现监测数据、勘验笔录等证据材料的跨区域互认。三是深化行刑衔接，落实法典第三十三条要求，完善案件移送标准和程序，建立重大案件联合督办机制。

第三，以科技赋能为引擎，推动非现场执法转型。要落实生态环境法典第二十五条关于提高监督管理信息化、数字化、智能化水平的要求，加快构建“智慧执法”体系。一是完善自动监测网络，扩大重点排污单位自动监测设备安装覆盖面，强化数据传输质量管控。二是明确自动监测数据作为执法证据的适用规则，制定非现场执法工作规范，统一数据异常判定标准和证据固定要求。三是综合运用卫星遥感、无人机巡查、走航监测、用电监控等技术手段，实现对重点区域、重点行业的全天候监管。四是建立非现场执法预警模型，通过大数据分析识别异常排污线索。

第四，以裁量基准为抓手，确保执法公平统一。对标生态环境法典的新的规定，加快推进行政处罚裁量基准修订。一是生态环境部应抓紧制定全国统一的裁量基准指导规则，明确处罚幅度的考量因素和计算方法。二是各省级生态环境部门应全面修订本地区裁量基准，将法典新增违法行为全部纳入裁量范围，细化从轻、减轻、从重处罚的适用情形，切实解决“同案不同罚”问题。三是推行裁量基准数字化，将裁量规则嵌入执法办案系统，实现处罚结果自动计算、自动预警。四是落实“柔性执法”要求，对轻微违法行为依法免予处罚，建立帮扶整改机制。

第五，以配套制度为保障，推动生态环境法典全面落地。生态环境法典明确由生态环境部牵头或配合制定的具体规定达70余项，应加快配套制度建设。一是对与法典精神不一致、内容相冲突的法规规章和规范性文件进行全面清理，及时修改或废止。二是对排污许可管理、生态环境损害赔偿、生态保护补偿、碳排放监管等需要细化的制度，抓紧制定配套法规规章。三是加强法典宣传培训，组织执法人员全员轮训，同时面向企业和社会公众开展普法宣传。

各级生态环境执法部门应以生态环境法典施行为契机，在执法理念上从“单项监管”向“系统治理”转变，在执法方式上从“传统手段”向“智慧监管”升级，在执法效能上从“粗放执法”向“精准执法”提升，切实将法典的制度优势转化为生态环境治理效能，为美丽中国建设提供坚实的执法保障。

（作者系首都经济贸易大学教授）