健全自然资源资产权利体系 创新所有权实现形式

郭志京 

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善自然资源资产管理制度体系的意见》（以下简称《意见》），明确了健全自然资源资产用益物权等权利体系是产权制度改革的重要内容，提出了推动所有权与使用权分离、明确相应权利内容和权利行使方式等任务，为下一步健全自然资源资产产权制度明确了路径和方向。 

我国民法典以及土地管理法、矿产资源法、海域使用管理法、海岛保护法、水法、森林法、草原法等自然资源单行法律，初步确立了自然资源资产物权体系，为自然资源资产开发利用和整体保护奠定了产权基础。然而，随着自然资源资产管理制度改革的不断深化，自然资源开发利用形势也发生了深刻变化，新的权利类型不断出现，但现有的物权权利体系相对滞后，以法定使用权为基础的权利体系难以满足资源配置多元化的市场需求，制约了实践创新发展。需要在自然资源资产管理制度体系的整体框架下，进一步健全完善自然资源资产权利体系，实现自然资源保值增值和有效利用。 

首先，要建立和完善以土地权利为基础的权利体系。土地是各类自然资源的物理载体，各类自然资源的开发利用均涉及土地利用。建立和完善以土地权利为基础的自然资源资产权利体系，旨在解决自然资源资产权利交叉重叠等问题。通过厘清土地与其他自然资源（如矿产、水流、森林等）的权利关系，有利于构建归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度。 

其次，要推动自然资源资产所有权与使用权有效分离。我国实行自然资源资产社会主义公有制，自然资源资产属于国家所有或者集体所有。要使市场在自然资源配置中起到基础性作用，就必须实现所有权与使用权的有效分离，构建完整的使用权权利体系，明确界定权利边界，不断丰富权能内容，更好满足资源资产利用需求。要实现所有权与使用权有效分离，一是要不断创新完善所有权与使用权分离的市场化手段，厘清自然资源资产市场配置和行政审批配置的界限。二是完善自然资源资产使用权权利体系，进一步解决使用权转移规则不统一、权利设立方式和程序不明确等问题，进一步解决权利权能受限问题，扩大使用权的权能，取消目前对其市场流转、融资抵押、财产继承等方面的不当限制，促使各类自然资源资产使用权成为可在市场上自由流通的财产性权利，促进自然资源资产市场化配置。三是明确自然资源资产使用权的权利内容和行使方式，明确经营使用主体具体权利义务及法律责任的设定依据、主要内容，统一权利转移规则；完善自然资源资产担保制度；明确自然资源资产生态、社会价值的具体实现路径；统一规定自然资源资产特许经营权和自然资源组合设权的基本规则。 

再次，要完善具体类型自然资源的权利体系。根据《意见》的具体要求，针对出现的新问题、新情况，当下亟待完善的自然资源资产权利体系聚焦以下几个方面：一是探索在深层地下空间单独设立建设用地使用权，完善与利用方式相适应的地下空间权利体系。二是完善国有农用地、未利用地权利体系，以及权利设置及处置配置规则；推动设立国有农用地使用权，建立健全国有农用地权利体系，理清国有农用地上各项权利的法律构造，以提高农用地利用效率和产出，保障粮食安全。三是完善填海成陆后海域使用权向土地使用权转换的衔接机制，以解决陆海冲突、权属来源认定、登记程序不健全等问题。实现从“海”到“地”权利平稳过渡，保护海域、土地使用权人的合法财产利益，促进陆海空间资源集约高效利用。四是构建无居民海岛权利体系，需以法律为基础，明确所有权归属、使用权取得与流转、保护义务及法律责任等多方面内容，确保无居民海岛合理开发与有效保护。五是依法依规推进用水权改革，明确各区域和各类取用水户的权利边界。通过法治化、市场化手段，解决水资源短缺问题，保障国家水安全，在明晰权属的基础上，建立灵活高效的市场交易机制，实现水资源向高效率、高附加值领域流动，促进水资源优化配置和集约节约利用。 

最后，要理解完善权利体系的总目标是创新所有权实现形式。健全自然资源资产权利体系，实际上是自然资源资产全民所有制实现的一个重要手段与核心环节。通过推动权利体系的不断完善，实现所有权形式的创新，即权利体系的构建需要以市场为中心，在自然资源资产全民所有制实现形式框架下进行。 

（作者系天津大学中国绿色发展研究院研究员）