生态环境保护离不开公众参与

制图/李晓军

□ 说法典

□ 吕忠梅

“公众参与”在生态环境法典草案中十分重要。生态环境法典草案在第六条将“公众参与”作为一项基本原则加以规定，并在第九章用11个条文专章规定“信息公开与公众参与”。此外，在一些生态环保相关规范中如环境影响评价制度等，也有具体的公众参与形式与程序的规定。

如此强调“公众参与”，其本质是通过环境民主重构国家与公民关系，将政府主导的生态环境保护模式转化为全民共治模式。

基于多方面考虑

公众参与原则，是指公民、法人和社会组织依法通过法定程序参与环境决策、管理与监督的权利和义务。该原则强调生态环境作为公共产品，治理并非完全依赖行政力量，而应由公众与政府共同承担。其核心是赋予公众环境知情权、决策参与权、监督救济权，确保环境政策的民主性与科学性。

生态环境立法之所以要规定“公众参与”，主要基于三个方面的考虑：

首先，生态环境问题具有复杂性和突发性。在复杂的生态系统中，任何个人对环境产生影响的活动都可能产生“蝴蝶效应”。由于政府难以全面监测和控制所有对环境可能产生影响的行为，仅仅依靠政府的力量难以完成生态环境保护的艰巨任务。而公众作为生态环境的直接接触者和生态环境问题的直接承受者，能通过日常监督发现潜在风险，填补监管空白。因此，必须广泛吸纳公众的意见，尽可能收集相关信息，通过公众参与减少因信息不对称带来的监管漏洞。

其次，生态环境问题涉及复杂的社会利益关系，单纯依靠行政管理模式容易引发“邻避效应”或“搭便车”心理，不仅会导致政府与公众关系紧张，还会导致公众缺乏主动性、积极性。通过公众参与，一方面，可以汇集多元利益诉求，防止决策偏向特定集团，提升政府决策的可接受度，走出“政府埋单—群众反对”的治理困局。另一方面，通过公众参与了解群众诉求，有利于动员全社会的力量，转变生产生活方式，积极履行垃圾分类、低碳消费等绿色义务，积极参与生态环境保护工作。

最后，生态环境保护涉及“自然生态系统”与“社会生态系统”两个巨大复杂系统之间的关系调适，必须形成“多主体参与、多层级联动、多环节协同”的治理体系。通过公众参与，既能够以“用脚投票”、抵制污染产品等方式形成市场压力，倒逼企业绿色转型；也能够以监督举报、提起诉讼等方式请求保护，监督企业生产经营活动；还能够以提出意见、表达诉求等方式参与决策，提升政府决策和监管效率，并监督政府依法行政。

相关规定不断完善

1973年，第一次全国环境保护会议提出了“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”的环境保护工作方针（以下简称“32字方针”）。其中，“依靠群众、大家动手”的表述是“公众参与”的雏形。1979年环境保护法(试行)第四条将“32字方针”以立法方式加以确认，初步规定了“公众参与”。1989年环境保护法规定了公民的“检举控告权”。

我国在立法中正式规定“公众参与”的是2003年施行的环境影响评价法。该法详细规定了公众参与规划环境影响评价和建设项目环境影响评价的内容与程序。原国家环境保护总局于2006年颁布《环境影响评价公众参与暂行办法》，更为系统地规定了公众参与环评的原则、范围、形式，并于2007年颁布《环境信息公开办法(试行)》，规定了政府的环境信息公开义务和程序。

2014年修订的环境保护法在总结前期立法与实践的基础上，不仅在第五条明确将“公众参与”作为一项基本原则加以规定，而且专设“信息公开与公众参与”一章，将原来分散在相关法律法规中的环境信息公开和公众参与规定予以集中，建立了相对完整的公众参与制度。随后，在水污染防治法、大气污染防治法、固体废物污染环境防治法等法律的修改以及土壤污染防治法等法律的制定中，均强化了公众参与的内容。

提供完善法律依据

目前，我国在公众参与方面还存在一些问题，比如，公众参与深度不足，事后举报多，决策前期参与有限；程序保障相对薄弱，法律规范可操作性不强；城乡公众参与意愿不均，参与能力存在短板等。

针对这些问题，生态环境法典草案对“公众参与”进行了体系性集成，构建了从基本原则到分级实施机制，为真正实现公众参与提供完善的法律依据。

一是扩大“公众参与”的覆盖范围。草案在总则编将“公众参与”列为基本原则，设立“信息公开与公众参与”专章，并在相关各编规定了实体性权利和义务。“公众参与”从原来的污染防治领域扩大到生态保护、绿色低碳发展领域，并且能够涵盖法典之外的生态环境保护活动。

二是系统整合公众参与的实体性权利与程序性权利。草案形成了公众参与的实体性权利、衍生性权利、救济性权利的完整结构。一方面，草案将“保障公众健康和环境权益”作为立法目的，承认公民对良好环境的享有权，确认了公众环境权这一实体性权利。另一方面，以“信息公开与公众参与”专章通过规定公众的知情权、参与权、表达权、监督权，明确了公众环境权所衍生的相关程序性权利。此外，通过规定生态环境损害请求权与公益诉讼提起权，明确规定了公众参与的救济性权利，由此形成了完备的公众参与权利体系。

三是系统规范主体行为和参与形式。草案针对不同群体规定了不同的参与方式，如在赋予公民个体对油烟噪声等民生问题直接监督权的同时，要求其承担绿色生活义务；明确生态环境保护公益组织提起公益诉讼的主体资格，并规定行政机关提供相关业务咨询的义务；鼓励媒体、科技工作者通过环境曝光、技术方案等参与生态环境治理。在参与程序方面，草案针对不同场景设计差异化路径，如针对规划与标准制定，要求公开向社会征求意见；对于环评审批，规定必须召开公众听证会和专家论证会；对于生态修复项目，规定必须举行社区座谈会并进行问卷调查；对于企业污染和破坏行为，公开举报电话和提起公益诉讼等。

目前，草案还在进一步修改完善过程中。在这样的总体思路下，公众参与原则及其实施相关规定将愈发完善。

（作者系十四届全国人大常委会委员、全国人大环资委副主任委员、中国法学会副会长。本报记者朱宁宁整理）