以合规激励提升反垄断工作质效

□ 法律人语

□ 李奋飞

近日，国务院反垄断反不正当竞争委员会发布了修订的《经营者反垄断合规指南》（以下简称《指南》），其中增设了第五章“合规激励”，这是我国首个明确建立合规激励制度的法律文件，是行政合规建设领域的重大突破。与此前的指南相比，新文件以看得见的“法律红利”，推动存在垄断风险的经营者自主建立并实施有效的反垄断合规管理制度，有助于提升我国反垄断工作质效。

实际上，随着市场经济体制的日益完善，我国反垄断立法水平和执法能力不断提高，合规在治理经营者垄断行为方面的重要作用日益凸显。2020年9月，国务院反垄断委员会印发了《经营者反垄断合规指南》，为企业等经营者建立反垄断合规管理制度提供具体指引，但其没有纳入合规激励制度，致使一些经营者缺乏主动投入、开展反垄断合规建设的动力。

时隔4年，国务院反垄断反不正当竞争委员会对2020年的指南进行了修订，其创新之一就是增加了“合规激励”专章，这相当于在向经营者阐释“什么是有效的反垄断合规管理制度”之外，还明确告知经营者“建立反垄断合规管理制度有哪些法律上的好处”。“合规激励”专章主要涉及合规激励的原则、实现合规激励的制度环节、审查合规有效性的程序三个方面。

首先，反垄断执法机构在调查和处理违法行为时，可以酌情考虑经营者反垄断合规管理制度的建设实施情况。以往，反垄断合规执法更多地强调查清事实、落实处罚，较少关注对经营者内部管理结构的矫治，这导致一些企业的垄断行为“屡罚不止”，因为其涉嫌垄断违法的管理诱因没有被根除。对此，《指南》调整了反垄断执法的基本原则，纳入“加强合规激励”这一总体目标。

其次，反垄断执法机构可以在案件调查前、承诺制度中、宽大制度中、罚款幅度裁量中四个主要环节落实合规激励。虽然我国反垄断法、行政处罚法等有关规定没有直接提及“合规”，但其所包含的制度均有融入合规激励制度的解释空间。例如，行政处罚法中规定了“轻微不罚”“首违不罚”，不过相关法律没有对什么构成所谓的“及时改正”作出说明。对此，《指南》通过规定反垄断执法机构可以将经营者反垄断合规管理制度建设实施情况，作为认定其是否“及时改正”的考量因素，使得存在有效反垄断合规管理制度的经营者比其他经营者更容易获得“不罚”的结果。与之相似，经营者的反垄断合规管理制度建设实施情况，成为经营者承诺制度中执法机构决定是否中止调查的考量因素，也是垄断协议案件中决定是否宽大处理时的考量因素，同时还是执法机构在决定处罚方式、罚款幅度时的考量因素。

最后，经营者建立的反垄断合规管理制度，只有经过反垄断执法机构的实质性审查，才能获得激励。由于存在经营者以“纸面合规”“无效合规”骗取激励结果的可能性，因此《指南》建立了实质性审查程序，规定在经营者申请合规激励的前提下，由反垄断执法机构对合规管理制度的建设实施情况进行全面审查，对于通过审查的经营者予以合规激励，对于未通过审查的经营者则不予激励。这一程序能够最大程度保障激励对象的可靠性，即因合规而被从宽处理的都是那些“真合规”的经营者。

《指南》是我国行政监管领域首个出现“合规激励”表述的法律文件，即使其只是一般性指引，不具有强制性，但也代表了我国开始探索“互惠共赢”的垄断治理新模式。一方面，存在垄断风险的经营者不仅可以通过合规建设降低违法事件所带来的负效应，也能通过申请实质性审查，在反垄断执法机构的监督下建立真正有效的反垄断合规管理制度，提高预防再犯的能力；另一方面，合规激励制度有助于提高垄断治理效果，使企业能在日常经营中实现对反垄断违法行为的自我发现、自我调查、自我预防。

总之，《指南》在推动我国反垄断合规建设方面作出了突破性的尝试。未来，合规激励制度能否发挥预期功效，经营者和反垄断执法机构办案人员能否在指引下认识到反垄断合规管理制度的价值，还有待实践的验证。

（作者系中国人民大学法学院教授，最高人民检察院企业合规检察研究基地主任）