辽宁立法构建城市更新制度框架

□ 法治日报全媒体记者 韩宇

□ 通讯员 关放 万义

2020年，住房和城乡建设部与辽宁省人民政府签署共建城市更新先导区合作框架协议，合作共建城市更新先导区。经过实践探索，辽宁城市更新先导区的顶层设计初步形成、工作机制基本建立、实施路径不断清晰，沈阳获全国首批城市更新试点、辽阳获批国家历史文化名城，城市更新先导区建设成效初显。

近日，《辽宁省城市更新条例》（以下简称《条例》）经辽宁省十三届人大常委会第三十次会议通过，将于2022年2月1日起施行。《条例》立足辽宁省城市更新先导区的建设要求，框定城市更新行为准则，划定城市更新活动底线，构建了城市更新基本制度框架，对指导辽宁省开展城市更新工作具有重要意义。

立法规范保障更新

辽宁省作为国家重要的老工业基地，城镇化发展起步早，城镇化率较高。但目前城市部分存量空间功能品质与现代化建设已不相适应，基础设施老化、功能不够完善、地下空间开发不够、治理能力层次不高等情况对城市发展的整体性、系统性、智能性、宜业宜居宜乐性造成影响，迫切需要更新转型升级。

在辽宁老工业基地推动城市更新先导区建设，是一项极具创新的工作，需要通过立法解决工作体系机制不健全、缺少规划统筹引导、指导标准不完善等问题，并随着城市更新实践发展不断丰富和完善。

《条例》聚焦绿色低碳、便利宜居、保护传统、提升品质的目标要求，对加强基础设施和公共设施建设、优化区域功能布局、改善城市人居环境、加强历史文化保护等城市更新活动作出一系列规定，明确城市更新原则方向，框定城市更新范围领域，促进城市留白、留璞、增绿，为城市积累财富和发展空间；管控城市开发密度和建设强度，将城市建设重点转向以提升城市品质为主的存量提质改造，遏制“摊大饼”式发展。

《条例》充分体现辽宁特点，突出地域特色，既是对辽宁以往城市更新经验的总结归纳，也是对城市更新实践难题的规范纾解，努力走出一条符合老工业基地城市发展特点和规律的治理新路子。

坚持规划标准先行

《条例》要求建立“城市体检评估——城市更新专项规划——城市更新年度计划”的层层递进式城市更新规划及实施体系，从源头上强化对城市更新实践工作的方向引领。

城市体检评估就像看病需要把脉问诊一样，目的是了解城市的“健康状况”，找出病症，确定“治疗”方案。城市体检采取的是城市自体检、第三方体检和社会满意度调查相结合的方法，主要包括生态宜居、健康舒适、安全韧性、交通便捷、风貌特色等8个方面65项指标。按照《条例》规定，市、县人民政府应当加强体检评估信息平台建设，完善城市体检评估指标体系，确定更新范围和更新重点，将城市体检评估结果作为编制城市更新专项规划的重要依据。

城市更新涉及城市发展、运行方方面面，关系城市发展的走向和未来，需要编制专项规划进行统筹引导。《条例》规定，城市更新主管部门应当会同有关部门编制城市更新专项规划，明确城市更新总体目标、重点任务、实施策略和保障措施，统筹安排城市空间、资源、环境、人力资源等要素。

城市更新到底更新哪些项目、更新范围有多大、采取怎样的更新方式？这就需要年度计划来作具体指引。《条例》规定，市、县城市更新主管部门依据城市更新专项规划和年度城市体检评估结果，编制城市更新年度计划，确定城市更新具体项目、区域规模、更新方式等内容，报本级人民政府批准后实施。具体到城市更新项目建设，还要编制区域更新方案，以确保更新区域“一案一策”，使更新更有针对性，符合区域实际情况。

划定重点厘清路径

城市更新的实质是城市建设从增量建设转变为存量治理，城市中大量存在的既有建筑、老旧小区成为城市更新的重点。2019年至2021年，辽宁省已改造老旧小区2599个，涉及113万户居民。通过对老旧管网、小区环境及配套设施的改造、建筑物本体及附属设施修缮以及养老、托幼、便民、停车等社会服务设施的配套建设，解决群众“急难愁盼”问题，提升居住品质，切实增强人民群众的获得感、幸福感，这既是城市更新工作的重点，也是城市更新立法的关切点。

《条例》规定，对既有建筑以修缮加固为主，采取保留、改造和拆除等方式进行更新。除违法建筑和经专业机构鉴定为危房且无修缮保留价值的建筑外，城市更新项目不得实施大规模拆除、增建和搬迁。要求结合城镇老旧小区改造等工作，通过补建、购置、置换、租赁、改造等方式，利用居住社区内空地、荒地以及拆除违法建设腾空土地等配建设施，增加公共活动空间。

此外，《条例》着眼提升居住品质，不仅要求加强排水管网等城市基础设施改造，统筹协调供水、供气、供热、供电、排水、网络通信等工程的新建、改造，避免同一地段反复施工，而且在提高市政管网的数据收集和智能化监测能力方面作出规定；不仅要求增设社区卫生服务设施、幼儿园、警务室、养老设施、文化设施等基本公共服务设施和便民商业服务设施，而且鼓励和支持物业服务企业通过建设智慧物业服务管理平台，发展线上线下社区服务，体现了推动城市建设和治理全面数字化转型的治理理念。

保护历史保留记忆

辽宁历史资源丰富，盛京皇城、辽阳白塔、朝阳红山文化等久负盛名。如何通过城市更新既保护好历史建筑、文物以及历史文化街区，同时展现老城新貌，这是《条例》制定过程中一直关注的问题。

为此，《条例》规定，城市更新主管部门应当会同文化和旅游部门编制本省城乡历史文化保护传承体系规划，将历史文化资源的有效保护和合理利用，与城市规划设计、改善生态环境和保障生活需求相结合。市、县人民政府及其有关部门应当对历史文化街区风貌进行整治，在尊重街区整体格局和风貌的前提下进行创新性的更新改造、持续利用。

同时，注重从老工业基地实际出发，推动废弃工业厂区、矿区的修缮整治、转型升级和活化利用，做好工业遗存保护和开发利用，是辽宁城市更新工作的重点，也是亮点。如沈阳红梅味精旧厂区改造项目、阜新百年城赛道项目、朝阳水泵厂等历史文化街区保护项目 ，都是提升工业基地的历史文化价值和历史文化价值，激发城市活力的新模式。

为此，《条例》规定，市、县人民政府应当加强对工业遗存以及工业建筑、工业设备、厂址、生产工艺等老工业基地工业文化资源保护和开发利用。建立工业遗存评估体系，开展工业遗产的调查普查和认定，分等级进行保护和开发利用。鼓励和支持将具有重要价值的工业遗产及时公布为相应级别的文物保护单位和历史建筑。

筑牢城市安全底线

城市“看海”怎么解决、燃气安全不足怎么补齐、怎么更好地确保高层建筑消防安全……在城镇化快速推进过程中，群众的烦心事成为辽宁城市更新立法下功夫解决的问题。

为提升城市基础设施安全，《条例》规定，城市更新主管部门应当会同有关部门运用物联网、大数据等新技术，提高市政管网的数据收集和智能化监测能力，及时对管网漏损、城市防水排涝、燃气安全等进行预警和应急处置。

为有效解决高层建筑防火安全，《条例》规定，市、县人民政府应当组织城市更新主管部门和应急管理等有关部门加强超高层建筑消防安全管理，提高超高层建筑消防救援能力。超高层建筑产权单位或者其委托的管理单位应当建立消防安全隐患排查整治制度，制定应急处置预案和风险防控方案。

《条例》还对建设立体化信息化社会治安防控体系，完善跨部门信息共享、协同预警的信息交流机制和联防联控机制，加强应急救援体系和抢险救援专业队伍建设，以及规范应急避难场所的规划、建设和使用等作出规定，以实现城市安全的风险源头管控、过程监测、预报预警、应急处置和综合管理，提升城市安全韧性。

漫画/高岳