煤矿安全生产条例首明确实际控制人安全责任

《煤矿安全生产条例》“刀刃向内”切实提高安全风险隐患排查整改质量

首次在法规层面明确“实际控制人”安全责任

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《煤矿安全生产条例》针对基层“监管不到位”、煤矿存在“屡罚屡犯”、监管执法“宽、松、软、虚”等问题，“刀刃向内”，切实提高煤矿安全风险隐患排查整改质量，切实提升发现问题和解决问题的强烈意愿和能力水平。

□ 本报记者 蔡岩红

安全生产事关人民群众生命财产安全，事关经济发展和社会稳定大局。煤矿作为传统高危行业，一直是安全生产工作的重中之重。针对当前煤矿领域存在安全生产责任落实不到位、风险隐患排查治理不彻底、安全管理体制机制不完善等突出问题，应急管理部、国家矿山安全监察局将党中央、国务院决策部署在煤矿安全生产领域予以细化落实，在整合《煤矿安全监察条例》《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》两部行政法规的基础上起草了《煤矿安全生产条例》（以下简称《条例》），经国务院第21次常务会议通过，近期以国务院令形式对外发布。《条例》自2024年5月1日起施行。

《条例》针对基层“监管不到位”、煤矿存在“屡罚屡犯”、监管执法“宽、松、软、虚”等问题，“刀刃向内”，切实提高煤矿安全风险隐患排查整改质量，切实提升发现问题和解决问题的强烈意愿和能力水平。

解决基层“监管不到位”问题

安全生产工作，“关键在基层，见效在末梢”。做好煤矿安全生产工作，关键要压实基层的监管责任。

“当前，有个别地方政府对没有安全保障能力的煤矿，违规下达煤炭保供计划。有些基层政府对辖区内煤矿的非法违法行为视而不见，甚至包庇纵容。”国家矿山安全监察局副局长周德昶说。对此，《条例》强调，煤矿安全生产实行地方党政领导干部安全生产责任制，进一步强化了属地管理责任。

防止漏管失控，明确监管主体。《条例》规定省级人民政府应当按照分级分类监管原则明确每个煤矿企业的安全监管主体，确保“矿矿有监管”。同时，为了防止各部门间推诿扯皮，要求县级以上人民政府要加强对煤矿安全生产工作的领导，建立部门工作协调机制。

坚持安全第一，强调安全保供。当前，一些地区和煤矿安全保供的任务、压力比较大，但是保供是在安全条件下的保供，安全必须放在第一位。对此，《条例》明确，县级以上地方政府及有关部门不得要求不具备安全生产条件的煤矿进行生产，一旦发生事故对负有责任的直接责任人、领导人员要严肃追究责任，涉嫌违法犯罪的要移送司法机关追究刑事责任。

充分发挥基层作用，查处打击非法煤矿。一个地方有没有非法煤矿，特别是有没有非法小煤矿，基层县里、特别是乡镇最清楚。对此，《条例》规定了基层政府发现、制止、查处、打击非法煤矿的责任。没有采取有效措施制止或者查处的，对负有责任的领导人员和直接责任人员要给予纪律处分，构成犯罪的依法移送司法机关追究刑事责任。

建立重大隐患治理督办制度

“近年来有些发生事故的企业，都接受过政府部门的安全检查，也受到多次行政处罚，有些甚至是前一天刚检查，第二天就发生事故。”在国家矿山安全监察局局长黄锦生看来，这有煤矿企业主体责任不落实、违法成本过低的内因，也有部分监管监察人员责任心不强，监管执法“宽、松、软、虚”的外因。

对此，《条例》规定，煤矿安全监管部门对发现的事故隐患应当责令立即排除，建立健全重大隐患治理督办制度；矿山安全监察机构应当对地方人民政府煤矿安全工作加强监督检查，督促开展重大隐患整改和复查，对事故多发地区实行重点监察。同时规定，对地方政府及监管监察部门不履行职责、不及时查处辖区内重大隐患和违法行为、接到举报不及时处理、要求不具备安全生产条件的煤矿进行生产、瞒报和谎报事故的，对负有责任的领导人员和直接责任人依法给予处分，对构成犯罪的依法追究刑事责任。

“通过这些‘刀刃向内’的措施，着力解决监管执法‘宽、松、软、虚’的问题，切实提高煤矿安全风险隐患排查整改质量，切实提升发现问题和解决问题的强烈意愿和能力水平。”黄锦生说。

“实际控制人”是第一责任人

记者注意到，《条例》规定，煤矿企业实际控制人是企业安全生产第一责任人，这是第一次在安全生产法规层面明确“实际控制人”责任。

周德昶介绍说，实际控制人通常指的是虽然不是煤矿企业的法人代表或者股东，但通过投资的关系、协议或者其他的安排，能够实际支配煤矿行为的人。这些实际控制人，为了逃避责任，特别是逃避安全追责的责任，不签名、不签字、不任职，躲在幕后，实际上控制煤矿的生产经营行为。这样一来，有了“替罪羊”在前台，实际控制人则在背后指挥，只管效益、不管安全，给安全生产工作带来了极大的风险和挑战，肆意违法生产。

对此，《条例》第一次从安全生产法规层面明确了煤矿实际控制人属于主要负责人，对本企业安全生产工作全面负责，也就是安全生产法规定的企业主要负责人的责任。如负有建立健全并落实本企业安全生产责任制，组织制定并实施安全生产规章制度、安全生产操作规程、作业规程，保证安全生产有效投入，组织建立并落实安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，及时、如实报告生产安全事故等职责。

周德昶表示，下一步，各级矿山安全监管监察部门将把包括实际控制人在内的主要负责人履职情况作为检查重点，按照“谁投资、谁受益、谁负责”的原则，严格追责问责，构成犯罪的，依法移送司法机关追究刑事责任。

值得注意的是，近期暴露出部分煤矿存在“屡罚屡犯”，有的“宁肯交罚款也要违法生产”的问题。国家矿山安全监察局政策法规和科技装备司司长薛剑光认为，关键还是违法成本过低。

对此，《条例》在进一步提高企业违法成本方面作出了相应规定。

提高罚款数额下限。《条例》在保持与安全生产法等法律衔接的基础上，提高了对煤矿企业、企业负责人违法行为的处罚下限。比如，根据安全生产法，对发生一般事故、较大事故、重大事故的企业，罚款下限分别为30万元、100万元、200万元。《条例》分别提高至50万元、150万元和500万元。

新设较重罚则。对于未按规定配备矿长等人员和机构、主要生产系统和安全设施不符合规程标准、未按规定编制专项设计、未按规定进行灾害等级鉴定、违章指挥或者强令冒险作业等，这些严重威胁生产作业安全的违法行为，《条例》规定了较为严厉的处罚。

严格停产整改要求，加大关闭力度。对未取得安全生产许可证擅自生产、3个月内2次或者2次以上发现有重大事故隐患仍然进行生产、现有技术条件难以有效防治重大灾害等不具备安全生产条件的煤矿，《条例》将其列入依法关闭的情形。

强化国家矿山安全监察体制

近年来，地方各级党委和政府对煤矿安全生产工作的重视程度普遍提高，但从一些重特大事故暴露出的问题看，有的地方领导不掌握辖区内煤矿安全生产真实状况，对矿山安全监察机构提出的监察建议不以为然、落实不力。“矿山安全监察机构腰杆不硬、方法不多、权威不够，‘督政’作用发挥不明显。”黄锦生坦言。对此，《条例》作出了针对性规定。

强化国家矿山安全监察体制。“国家监察、地方监管、企业负责”的煤矿安全监管监察体制自2000年建立，实践证明，这是我国煤矿安全生产形势持续稳定好转的“压舱石”和“关键一招”。此次《条例》第一次在法规层面予以强化，明确规定煤矿安全生产工作按照“国家监察、地方监管、企业负责”，强化和落实安全生产责任，再次充分体现了党中央、国务院对这个体制和这支队伍的高度信任。

强化督政促企力度。落实国家矿山安全监察体制改革要求，规定矿山安全监察机构负责对县级以上地方人民政府煤矿安全生产监管工作进行监督检查，县级以上地方人民政府应当配合和接受矿山安全监察机构的监督检查，及时落实监察意见和建议。矿山安全监察机构可以采取听取地方政府及监管部门汇报、调阅复制文件资料、要求政府及有关部门和人员作出说明、进入煤矿一线作业场所，以及“四不两直”、约谈通报等必要措施开展监察工作。同时，对煤矿重大、较大、一般事故，由矿山安全监察机构依照《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定组织调查处理。

强化查企验政力度。《条例》规定，矿山安全监察机构履行煤矿安全监察职责，有权进入煤矿作业场所进行检查，发现煤矿企业存在重大隐患和违法违规行为的，移送地方政府监管部门处理并督办，通过这种方式验证地方人民政府及其有关部门履行煤矿安全监管职责的情况。