银保监会全面构建金融消费者维权体系

举报投诉信访三规章同时征求意见

朱女士此前在某一大型银行购买一理财产品，工作人员说三年期，预期收益率27%。谁知竟指的是每一年预期9%，结果第一年是9%，第二年不到9%，第三年几乎没有收益。

“这是文字游戏”！她很生气却也没办法，毕竟自己稀里糊涂在银工作人员指导下签了字。

类似的气人事件实在太多了。中央财经大学金融法研究所所长黄震说，这几年金融消费者遇到的问题太多：不明就里存款变保单、销售飞单、格式条款无处不在、霸王条款难以枚举、签字留言流于形式……

诚如中国人民大学法学院教授杨东说的，我国金融消费者维权处于一个高频、集中爆发的态势，特别是P2P暴雷频发。现如今，在信访举报投诉各有规章情形下，这种态势将有望改观！

维权体系初步搭建完成

杨东说，银保监会通过对投诉、举报、信访“三位一体”式的的综合处理，有利于强化对于金融消费者问题的根源治理。

日前，银保监会一气发布了关于举报、投诉与信访三项规章征求意见稿，向社会征求意见。《银行保险违法行为举报处理办法（征求意见稿）》（以下简称《举报办法》）《银行业保险业消费投诉处理管理办法（征求意见稿）》和《中国银保监会信访工作办法（征求意见稿）》，分别简称《举报办法》《投诉办法》和《信访办法》。这三个办法与此前银保监会发布的行政处罚办法，以及目前正在征求意见的司法解释——《全国法院民商事审判工作会议纪要(征求意见稿)》（以下简称《九民纪要》），将共同构成银行保险消费者多角度全方面的维权体系。

尤其是，在《九民纪要》中，对于银行保险机构违规的处理，将不复仅局限于监管部门的行政处罚、整改、警告，而是通过民事审判，要求涉事单位对消费者做出赔偿！

三规章有许多相同之处

北京紫华律师事务所主任钱列阳说，三项规章的出台，秉承的是一个原则，都是贯彻中央精神维护金融安全的具体表现。

黄震认为，此次银保监会的行为，既是解决当前金融行业消费者维权难的需要，也是在金融反腐大幕已拉开、整顿金融保险行业的必然要求。不排除，银保监会意图通过几项规章，从内部解决问题。

从体例上来说，无论《举报办法》，还是《投诉办法》《信访办法》都具有程序规章的特征，从制度上限定了相关监督机构的行为模式，杜绝漏洞。

《举报办法》共二十四条，其中包括了举报要求、管辖、受理条件、不予受理的情况，以及举报程序等。

《投诉办法》共四十五条，其中包括了了组织管理、投诉处理、工作制度、监督管理等内容，涵盖了对于投诉的受理、解决处理、答复等程序化内容。

《信访办法》共六章四十六条，主要包括信访事项的提出、受理、办理、责任追究等，对其中的每一项内容在程序上规定的比较详细。

北京威诺律师事务所主任杨兆全说，每个规章都有办理时间的要求。信访的处理期限是15日，投诉的处理期限是15日，举报的处理期限是60日。这正是程序的明显特征。

在监督机构上，《投诉办法》明确，银行保险机构是维护消费者合法权益、及时规范处理消费投诉的责任主体，负责对分支机构消费投诉处理工作的管理、指导和考核，协调、督促分支机构妥善处理各类消费投诉。银保监管机构负监督之责。

而《举报办法》和《信访办法》则由银保监管机构直接负责。

主体内容等方面有差异

杨兆全说，从行为模式上，依照《信访办法》的规定，信访指的是反映情况、提出建议、意见、请求；在《投诉办法》中，投诉指的是对购买银行、保险产品或服务产生纠纷进行维权；而在《举报办法》中，举报指的是要求对被举报人的违法行为进行查处。从中可以看出，信访更偏向于接收群众意见、建议，投诉针对的是解决经济纠纷，举报有明显的要求处罚某机构（人）的诉求。

在杨兆全看来，在主体上，信访者和举报人为一般公民、法人或其他组织；投诉明确界定为“消费投诉”，即只能由与银行或保险业发生交易的消费者实施；信访和投诉通常需提供个人的身份信息，但举报例外，举报人可以匿名举报；信访未必有对应的被信访人，但举报一定是有明确的被举报人，被举报人可以是机构或其从业人员，投诉在通常情况下也存在被投诉的机构或从业人员的。

同时从容上看，三规章也有差别。杨兆全分析说，信访的内容很宽泛，不同的信访者会有不同的诉求；投诉的内容则限定消费者与银行、保险业，因购买产品、提供服务产生的纠纷上，而且必须是为维护消费者的民事权益方面；举报的内容则是针对被举报人的违法行为，且该违法行为是与银行保险业务职责相关，属于银保监监管职责范围内的违法行为。

另外在规章的产生方面也有一些差别。杨东说，本次《信访办法》的起草，充分借鉴了先前已有的规章制度，包括《原银监会信访工作办法》《原保监会信访工作办法》及人民银行、证监会有关信访工作规章中适应新时代信访工作的内容，并汲取一线信访工作实践中切实管用的做法。比如，在《信访办法》中所称“告知”，可采取纸面告知、平台短信、录音电话等适当方式告知。

而《投诉办法》和《举报办法》却与此前发布的规章大不相同。

不能将信访当“兜底”规章

北京问天律师事务所主任张远忠说，虽然信访是向银行保险监督管理机构反映情况，提出建议、意见或者请求，投诉是针对“消费纠纷”，举报在《举报办法》中也列举了受理与不受理的情形。

即依照《举报办法》，符合一下条件的，予以受理：举报事项属于本机构的监管职责范围；有明确的被举报人；有银行保险违法行为的具体事实，及相关的证明材料。对于不予受理的情况包括：不符合《举报办法》规定的受理条件；已经受理的举报，举报人在处理期间再次举报，且举报内容无新的事实、证明材料；已经办结的举报，举报人再次举报，且举报内容无新的事实、证明材料；已经或依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径予以解决的等等 。

“但是，对于银行保险消费者来说，将三项内容加以区分还是较困难，而且三者并不是绝对分离的。”张远忠说。

但不同的规章，带来的后果却完全不同，这正是长期代理银行保险投资者维权案件的张远忠所顾虑的。他说，《九民纪要》一旦实施，如果消费者投诉某银行或保险机构，在销售产品或提供服务时，存在未充分告知风险、未遵守适当性要求、未全程录像等等违规情形时；或者在举报有关银行保险机构存在违法违规情形，举报内容属实。发生上述任何一种情形，涉事单位不仅要受到行政处罚，同时还会领到法院的赔偿判决。恰恰是这一纸赔偿判决，避开了监管机构可能存在的心慈手软，对于涉事单位最具杀伤力。

但信访的后果却不是。对于信访人的信访事项，处理的结果是复查、复核。无论是哪种结果，信访人对处理结果不服，都无法提起行政诉讼，也无其他救济渠道，对涉事单位来说，这样的结果岂不太好了。

正是基于此，张远忠不无担心地说，三项规章在受理内容方面必须细化，不能将本由《举报办法》或《投诉办法》规定的事项，交由信访处理，将信访当成“兜底”办法，这样的话，维护消费者权益的效果，将会大打折扣。

法制日报全媒体记者 周芬棉