原标题：一文读懂山东“省以下财政管理体制改革”

深化省以下财政管理体制改革，力争2020年建立现代财政制度，山东打响了2019年改革“第一炮”。

财政体制是调节政府间财政分配的重要制度安排，是引导地方经济行为的“风向标”。由于多种历史原因，山东省本级财政支出相对不足，并且由来已久。

与此相对应的是，山东的基本公共服务供给并不集中在省一级，而是分散在省以下的各市、县政府，这一状况与全国其他大部分省份截然相反。

以2017年山东省一般公共预算支出为例，当年全省支出9257．66亿元，而省本级支出仅888．81亿元，不足10％。另一方面，省对下税收返还、转移支付支出却达到了2460．25亿元。

相比其他经济强省，此前山东省以下分税制的思路是：减少省级分成比例，激励、做强市域县域经济。但区域间发展并不平衡，财力薄弱地区财政困难，省一级财力又偏弱，不利于统筹调控省内区域协调发展，弊端逐渐显现。

近日，山东省发布《关于深化省以下财政管理体制改革的实施意见》（鲁政发〔2019〕2号）（以下简称《意见》），开始着手解决这一问题。

省级多分钱：先集中后均衡的分税法

《意见》最引人关注的部分，便是适当提高了省级在财政收入增量中的分享度：将省级与市县之间的主体税种及资源财产类税收增量的分享比例，由15：85调整为20：80。省级新集中的财力，将重点用于增加对财力薄弱地区的转移支付。

形象一点来说，市县的主体税种及资源财产类税收，比2017年每增长100元，以前上交15元到省财政，今后就要上交20元。

此举带来的积极影响不言而喻：资源财产类税收分享比例提高，将引导市县把发展的着力点集中到新旧动能转换和高质量发展上来；上交比例变高了，市县会更加重视征收，财政收入质量随之提高。而随着市县税收的增长，省级财政的分成也会越来越多。

以规模最大的税种——增值税为例，营改增后中央与地方“五五分成”，在省与市县的地方分享部分中时，各省有的“五五分”，有的“三七分”，各不相同。

在财力总体下倾的几个省份，一般是对增值税增量进行分成，江苏从2017年开始将省级对增值税增量的集中比例从50％调整为20％。浙江从2015年开始，对市县上划中央增值税应返还收入的增量，省一级分成20％。

根据山东2016年发布的《营改增试点后调整省以下增值税收入划分过渡方案》，山东实行的是地方分享部分省级分成15％，并将中央下划的增值税收入全部下放到市县。而此次改革后，山东省级仅对增值税增量进行分享，更加有利于向市县下倾财力。

山东是工业大省，而增值税又与工业特别是制造业紧密相关。为了鼓励各地振兴实体经济，促进制造业转型升级，《意见》实行了增值税增收激励政策：2019－2020年，将省级新集中的增值税收入全额返还市县。

青岛多出钱：支持全省区域协调发展

青岛是山东省内唯一的GDP“万亿俱乐部”城市。虽然是全国5个计划单列市之一，但财政上与山东“单列不脱钩”。那么，青岛每年到底向省里交多少钱？

记者查阅青岛市财政局网站发现，青岛市2011到2017年上解中央和省支出分别为395105、466478、432424、453921、461606、484539、472997万元。

另据中国社科院财经战略研究院主办的《财贸经济》杂志介绍，2012年起青岛向山东定额上解6亿元，2014年起以8亿元为基数，每年环比递增5％。

此次，《意见》调整了省级对青岛市财力集中政策：从今年起，青岛市专项上解省财政资金增加到30亿元，并以此为基数，以后每年按青岛市当年财政收入增幅递增上解，重点用于对财力薄弱地区的转移支付，支持山东全省区域协调发展。

薄弱县受益：健全“省市共管”机制

因为“经济管理权扩大”这一属性，省财政直管县在很多人印象中就等同于经济强县。山东共有县级单位137个，此次《意见》提出，省财政直管县（市）由20个增加至41个，均是省内的薄弱县。

按照财政供养人口计算，2017年这41个县人均财力只有12．7万元，比全省县级平均水平低5万元。

为何要先从最薄弱县管起？

众所周知的是，不在区域中心城市辐射范围内、自身又无发展条件的薄弱县，很难得到所在地市的优质资源要素集中，客观上也会成为该市的发展负担。

而成为省财政直管县后，省级将在财政收支划分、转移支付补助、政府债券额度等方面实行“直通车”政策，提高重大民生政策省级分担比例，解除县域发展的后顾之忧。

同时，健全“省市共管”，建立市级下沉财力与省级转移支付挂钩机制。市级投入增加也将换来省级转移支付的相应增加，最终形成多赢的帮扶合力。

另外，中央切块下达及省级安排的乡村振兴、产业扶持、区域发展等专项资金，也将加大对省财政直管县的倾斜力度，提升县域要素集聚能力，支持薄弱县的跨越式发展。

东中西区别：收污染物排放资金

不仅仅是对薄弱县的政策支持，对于省内东中西部的污染物排放资金征收，《意见》也做了区别对待。

当前山东工业过度依赖能源问题仍较为突出，在财政领域建立利益调节机制，是新时代生态文明建设的关键一招。

但是，省内各地所处的发展阶段不同，中西部地区财力相对较弱，在污染治理上应承担共同但有区别的责任，需要给欠发达地区赶超发展留出一定空间。

《意见》提出，从2019年起，根据各地化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等4项主要污染物年排放总量，对东、中、西部地区分别按照每吨800元、600元、400元的标准（氨氮按每百公斤），向设区市政府征收主要污染物排放调节基金。调节基金将统筹用于建立大气、水、节能减排奖惩机制和重点生态功能区、自然保护区生态补偿制度。

对生态环境改善明显的地区给予重奖，对不达标的地区给予惩罚，从省级财政层面予以调节，运用经济手段压实市县责任，有利于形成绿色发展的体制机制。