中央党校(国家行政学院)政治和法律部副主任、教授博士生导师 杨伟东

日前,《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》(以下简称《三项制度指导意见》)公布,表明行政执法三项制度在近三年的试点后正式进入全面推行阶段,标志着行政执法三项制度的推进迈出关键性步伐。表面上看,行政执法三项制度只是涉及行政执法的领域性、具体性的制度安排,但却是不仅关系行政执法水平质量,而且关涉我国法治和法治政府建设的基础性、具有整体性效应的重大制度设计,具有重大意义。

一、深化依法治国实践的重大举措

改革开放以来,我国法治建设经历了恢复重建阶段和快速发展阶段,法治的各个方面均取得重大进展,特别是法律规则体系的构建尤为突出。当今,我国进入全面依法治国新阶段,全面依法治国被确立为“四个全面”战略布局的重要一环,依法治国是党领导人民治理国家的基本方式,奠定了全面依法治国在党和国家全局中的基础性和战略性地位。全面依法治国阶段的重要使命,不仅要求强化和突出法治建设的整体性、协同性和系统性,而且要求把依法治国的理念和安排转化为生动、现实的依法治国实践,转化为全体人员、组织自觉的法治行动,汇集成为滚滚的法治发展洪流,从而不断推动我国法治建设向纵深发展。因此,党的十九大明确提出“深化依法治国实践”的新要求。

深化依法治国实践应当体现在法律建设的各个方面,但当前最突出且最集中的应当落实在法律实施和全民守法之上,要求把法治建设的主要任务从“有法可依”转向“有法必依”,更加注重和加强法律实施。十八大以来我国确立了“科学立法、严格执法、公正司法和全民守法”的法治建设新方针,强调法治的均衡、统筹发展。不过,随着我国法治建设发展,法律实施的越来越成为法治建设的重点。法律实施既要靠公民的自觉守法,也要靠严格执法和公正司法。在我国,行政机关的执法和司法机关的司法均担负着法律适用和法律实施的职责和任务,是连接立法与全民守法的桥梁和纽带。与司法机关的司法相比,行政执法涵盖领域广、涉及面宽、数量大,我国80%以上的法律、90%左右的地方性法规和几乎所有行政法规、规章都主要是由行政机关组织实施的。因此,可以说,行政机关是我国主要的法律实施机关,行政执法是我国主要的法律实施途径,行政执法的成效关乎我国法治建设的成效,关乎我国法治建设的进程。如果行政执法不力、成效不彰,全民守法就无法落实,法律实施就可能成为空谈。

然而,法律实施和守法被列为我国法治建设的短板之一,成为影响我国法治建设的重要问题,阻滞了法治建设的深化。其中,行政执法不严格、不公正,不规范、不透明等问题不同程度存在。解决行政执法面临的问题,提高行政执法的质量和成效,并进而带动法律的全面、有效实施,成为我国法治建设的重要课题。《三项制度指导意见》以行政执法三项制度为突破口,把行政执法的公示、全过程记录和法制审核作为提高行政执法成效的关节点,通过行政执法的程序、机制的调整,调动行政执法机关和执法人员的积极性和能动性,保证行政执法的公正性,并进而带动公众和全社会对行政执法的配合和支持,从而在行政执法相对人与行政执法者之间形成良好的关系,让法律能够得到顺利实施,成为深化依法治国实施的重要保障。

二、提升行政执法水平质量的重要安排

始于20世纪70年代末的改革开放,在开启我国经济和社会建设进程的同时,也让行政执法渐次走向前台。过去30多年,我国经济与社会的快速发展,行政执法在市场程序和社会秩序的营造和维护方面发挥了重大作用。不过,近年来,我国行政执法面临的困境可以概括为两个方面:一方面,“令行禁止”的治理理想与“禁而不止”的执法现实的矛盾;另一方面,公众呼唤行政执法与不信任行政执法、不守法并存。前者既表现一些法律规则遭遇漠视和拒斥,无法通过强化行政执法得到消除;也表现为行政执法不断强化,但实施成效不彰。后者则表现为公众既期待、希望国家和行政机关强化行政执法,发挥行政执法的作用,但又对行政执法的公正性抱着怀疑态度,行政执法机关面临着信任的挑战和压力。

行政执法面临的困境是多种因素共同作用的产物,但不可否认行政执法本身存在的问题不容忽视。从行政执法自身查找原因,并寻找到破解的手段,是提升行政执法质量和水平的重要出路。行政执法三项制度的安排,正是近年来我们在反思行政执法存在问题的基础上寻找到的解决问题之道。它聚焦行政执法的源头、过程、结果三个关键环节,力度破解行政执法的困境。

行政执法公示制度旨在减少行政执法中的暗箱操作,全力提升行政执法的透明度和公正性,增加当事人和公众对行政执法的信任感和满意度,从而能自觉接受行政执法和配合行政执法,从源头上减少行政执法的阻力;全过程记录旨在提高行政执法的规范性,减少行政执法中的冲突。即使有冲突,也能还原事实真相;重大执法决定法制审核旨在提升行政执法决定的质量和水准,在行政执法的实体和程序上保证执法的合法性合规性,让行政执法能够经受住不仅是行政复议、行政诉讼的考验,更是人民群众的考验。正是基于此,《三项制度指导意见》明确提出要“全面实现执法信息公开透明、执法全过程留痕、执法决定合法有效,行政执法能力、水平整体大幅提升,行政执法行为被纠错率明显下降,行政执法的社会满意度显著提高。”

行政执法三项制度近三年的试点实践表明,它的确能够担负起提升行政执法水平和质量的使命,对保障人民群众合法权益,维护政府公信力,营造更加公开透明、规范有序、公平高效的法治环境方面,发挥了积极的作用。

三、推进法治政府建设的重要保证

严格依法行政、建设法治政府,是全面依法治国的重点和关键。十八大提出到2020年法治政府基本建成目标,十九大进一步提出到2035年法治国家、法治政府、法治社会基本建成的要求。加快法治政府建设,对实现法治建设的目标至关重要。

行政执法是行政机关使用最频繁的行使职权的手段和方式,也是与人民群众的权益最直接相关的、最经常性的管理活动。《三项制度指导意见》所规范的行政处罚、行政强制、行政检查、行政征收征用、行政许可等行为,正是在实践中广泛使用,且社会关注极度的行政执法行为。因此,行政执法的质量和水平直接影响到依法行政和法治政府的实现。行政执法三项制度以打造法治政府为基点,围绕法治政府建设的关键要求对行政执法的关键环节进行改革和部署,设置更为科学、合理的机制,以点带面,以小见大,引领法治政府建设。

法治政府是服务民众的政府,也应当是人民满意的政府,法治之下的行政机关所从事的所有活动都在于为社会和公众提供服务。服务于人民,服务于社会,既是行政机关赖以存在的正当基础,也是行政机关工作的最终归宿。行政机关从事涉及民生等公共服务领域中的工作体现为服务民众的特性,行政处罚、行政强制、行政检查、行政征收征用、行政许可工作虽然带有管制性,甚至表现为对违法者的制裁,同样应当奉行以人为本的要求。而人民是否满意,评判法治政府成效的最高标准。行政执法公示制度通过提高行政执法的透明度,让行政执法在阳光下运行,自觉接受人民监督和社会监督,打造透明政府、阳光政府,进而实现公正的政府,提高人民对行政执法的满意度。

法治政府是规范有序的政府,行政权力的运行均应建立在法治轨道之上。一旦行政权力偏离轨道,就会当事人甚至给经济社会带来负面影响。执法全过程记录制度的核心要义在于规范执法程序,要求通过文字、音像等方式行政执法权力的行使记录并归档,实现全过程留痕和可回溯管理,防止行政执法权力偏离轨道,切实保障当事人的合法权益,最大限度地避免争议和矛盾。

法治政府是公平高效的政府,行政决定应当是高质量、高水平的,能够经得住考验。重大执法决定法制审核制度以保证合法行政目标,重在行政执法决定质量上下功夫,保证重大行政执法决定合法、有效,让行政执法禁得住群众和历史的检验,让人民群众满意,从而避免因执法违法或不当损害公民、法人和其他组织的合法权益,产生影响社会稳定或者其他不良后果,进而提升行政执法的权威性和公信力。