法治号
葛朝斌 马超 宋珂颖
摘要：高标准农田作为保障国家粮食安全的核心物质基础，其“非粮化”问题直接影响我国耕地数量与质量。当前，行政监管在应对高标准农田“非粮化”问题时，面临着职责交叉、激励失衡、执法偏软等现实困境，导致监管失灵现象时有发生。行政公益诉讼作为维护国家利益和社会公共利益的司法制度创新，为破解这一监管难题提供了新的路径。本文旨在探讨行政公益诉讼对高标准农田“非粮化”监管失职行为进行司法介入的制度优越性，同时通过对现有司法实践的考察，分析当前司法介入在案件线索发现、诉前程序运用及司法裁判中的呈现模式与实际成效，并揭示其在介入范围界定、跟进监督机制、履职评判标准以及部门协同治理等方面存在的机制性梗阻。在此基础上，本文提出应从明确司法介入边界、完善跟进监督机制、构建多元化履职评价标准、推动形成协同治理格局等维度，完善行政公益诉讼介入高标准农田“非粮化”监管的司法机制，以期发挥司法监督的刚性约束作用，筑牢粮食安全的法治屏障。
关键词：高标准农田；“非粮化”；行政公益诉讼；司法介入；监管失职
引言
“洪范八政，食为政首。”保障粮食安全始终是治国理政的头等大事。高标准农田是指田块平整、设施配套、土壤肥沃、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的旱涝保收的优质耕地，是“藏粮于地、藏粮于技”战略的核心载体。然而，在工业化、城镇化进程与农业结构调整的双重驱动下，部分地区耗费巨资建成的高标准农田出现了“非粮化”倾向，即由种植粮食作物转为种植附加值更高的经济作物、林果苗木，甚至被用于挖塘养鱼、发展休闲观光等，严重侵蚀了国家的粮食生产能力，对国家粮食安全构成潜在威胁。
面对这一严峻挑战，尽管我国已构建起一套以自然资源、农业农村等部门为主导的行政监管体系，并出台了《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》等一系列政策文件，但在实践中，地方政府“重经济、轻农业”的政绩观偏差、部门间“九龙治水”的职责交叉困境，以及执法过程中的“宽松软”现象，共同导致了监管失灵的局面，引入外部监督力量，尤其是具有终局性和权威性的司法力量，便显得尤为迫切和必要。
行政公益诉讼制度旨在通过司法程序，监督行政机关依法履职，纠正其不作为或乱作为的行为，以维护受损的国家利益和社会公共利益。高标准农田“非粮化”问题，本质上是对国家粮食安全这一重大公共利益的侵害，而行政机关的监管失职则是导致或放任这种侵害的关键环节。因此，将行政公益诉讼作为一种司法介入机制，对高标准农田“非粮化”的监管问题进行监督，具有充分的法理依据和现实需求。
本文旨在梳理高标准农田“非粮化”监管困境，考察行政公益诉讼介入的司法实践，剖析机制性障碍，探索构建科学有效的司法介入与协同治理机制，为提升耕地保护法治化水平提供理论参考与实践指引。
一、高标准农田“非粮化”监管失灵与司法介入的制度优势
司法介入的前提在于行政监管的失灵以及由此产生的对公共利益的现实危害。深入分析行政监管体系的内在缺陷，是论证行政公益诉讼介入制度优越性的逻辑起点。
(一)高标准农田“非粮化”的现实表征
高标准农田“非粮化”在实践中表现出多样化和隐蔽化的特征。其主要表征包括：一是种植结构“高附加值化”，即将良田用于种植花卉苗木、中药材、草皮等经济作物，这些作物虽然经济效益短期内较高，但往往改变土壤理化性质，破坏耕作层，一旦需要恢复粮食种植，将面临巨大的土壤改良成本和时间成本。二是土地用途“水产化”或“设施化”，如将成片的高标准农田挖成鱼塘、蟹塘，或建设连片的温室大棚、生态庄园、休闲农庄等，这种改变近乎是永久性的，严重破坏了农田的基础设施和灌排系统，恢复难度极大，其危害是深远的：首先，直接减少了粮食播种面积，动摇了国家粮食产能的根基；其次，破坏了高标准农田建设的巨大投入，造成公共财政资源的浪费；最后，可能形成“破窗效应”，一旦“非粮化”有利可图且未受惩处，将引发更多农户效仿，导致问题蔓延。
(二)行政监管体系的内在缺陷与失灵
面对上述问题，现行行政监管体系显得有些“力不从心”，主要源于以下几方面。
第一，监管动力不足与激励机制错位。在以GDP增长为核心的传统政绩考核体系下，地方政府更倾向于发展能带来显著税收和经济增长的二、三产业，或附加值高的特色农业。粮食生产因其周期长、利润薄、贡献率低而常被置于次要位置。这种“重发展、轻保护”的价值排序，使得地方政府对耕地“非粮化”问题缺乏主动监管的内在动力。
第二，监管权责交叉与协同机制缺失。高标准农田的监管涉及自然资源、农业农村、水利、林业等多个部门。自然资源部门负责土地用途管制，农业农村部门负责高标准农田建设、使用和耕地质量保护。这种职能交叉容易导致“三个和尚没水喝”的局面。信息共享不畅、联动执法机制不健全，使得监管合力难以形成，给违法违规行为留下了可乘之机。
第三，监管手段偏软与法律威慑不够。目前对耕地“非粮化”的处理多依赖于行政约谈、限期整改等柔性手段。对于拒不整改或整改不到位的，虽然法律规定了罚款、拆除等强制措施，但在实践中，考虑到维持社会稳定、保护农民“利益”等因素，地方执法部门往往“下不去手”，导致违法成本远低于违法收益，法律的威慑力大打折扣。
(三)行政公益诉讼介入的制度优越性
当行政监管因上述原因失灵时，行政公益诉讼作为一种外部司法监督机制，其介入具有不可替代的价值优势。一是弥补监督缺位。行政公益诉讼的核心功能是“督促之诉”，它不直接取代行政权，而是通过司法判决的强制力，督促行政机关履行其应尽的法定职责，从而激活失灵的行政监管体系。二是提升监督刚性。相较于人大监督、社会监督等方式，司法监督具有最强的刚性。检察机关发出的检察建议已具备相当的约束力，一旦进入诉讼程序，法院作出的生效判决更是具有国家强制力保障的终局效力，能够有效破解地方执法“宽松软”的难题。三是统一裁判尺度。通过司法判例，可以逐步明确“非粮化”行为的违法边界、行政机关的监管责任标准，为全国范围内的同类问题提供统一的法律适用指引，避免地方执法尺度不一。四是维护法治统一。当行政机关因地方利益、部门利益等因素未能严格执行国家关于耕地保护的法律法规时，检察机关代表国家提起公益诉讼，正是为了维护国家法律的统一、尊严和权威。
二、行政公益诉讼介入高标准农田“非粮化”监管的司法实践考察
尽管专门针对高标准农田“非粮化”行政公益诉讼的学理研究相对较少，但司法实践已经先行一步。各地检察机关的积极探索，为我们提供了宝贵的观察样本。
(一)线索发现与调查取证模式
检察机关办理此类案件的线索来源日趋多元化，已从被动的群众举报、媒体曝光等传统模式，转向技术赋能与主动发现相结合的新兴模式。
1. “天上看”——技术手段精准定位。检察机关越来越多地运用卫星遥感、无人机巡查等现代科技手段，对辖区内高标准农田的土地利用状况进行动态监测。通过比对不同时期的影像资料，可以快速、精准地发现疑似“非粮化”图斑，为后续调查提供明确指引。
2.“卷里翻”——深挖履职缺位证据。调查取证的核心不仅在于查明“非粮化”的客观事实，更在于证明相关行政机关存在“怠于履职”的情形。检察官通过调阅行政机关的日常巡查记录、执法案卷、内部会议纪要等书面材料，审查其是否履行了发现、制止、查处违法行为的法定职责。
3.“地上查”——多部门联动核实。在获取初步线索后，检察机关通常会联合自然资源、农业农村等部门开展实地调查核实。这种联合调查模式，一方面可以借助行政部门的专业知识和技术力量，准确界定土地性质、“非粮化”类型及程度；另一方面，也为后续的诉前检察建议或诉讼打下了坚实的证据基础。
(二)检察建议制发成效明显
诉前程序是行政公益诉讼的必经前置环节，也是最具特色的制度设计。在实践中，绝大多数案件通过检察建议即得以解决，实现了以最小司法成本获取最佳社会效果的目标。以最高检发布的“安徽省芜湖市湾沚区人民检察院督促规范高标准农田建设行政公益诉讼案”为例，检察机关发现部分高标准农田项目资金超范围使用、建成后管护不到位等问题后，向相关行政主管部门发出检察建议。行政机关收到建议后高度重视，迅速组织整改，追回了违规使用的资金，并建立了长效管护机制。这类实践表明，检察建议能够有效激发行政机关的自省与自觉，促使其主动履职纠错，将问题解决在诉讼之前。检察建议的“刚性”不仅体现在其法律地位上，更体现在其能够启动后续诉讼程序的潜在威慑力上。
(三)司法裁判聚焦问题分析
当行政机关在收到检察建议后拒不履职或履职不到位时，检察机关将依法提起诉讼。由于相关判决文书公开有限，我们主要通过官方发布的案例摘要进行分析。以“陕西省武功县人民检察院督促整治永久基本农田‘非粮化’行政公益诉讼案”为例，此类案件的司法裁判通常聚焦于以下几个核心问题：
第一，确认行政机关的法定监管职责。法院首先会依据土地管理法、基本农田保护条例等法律法规，明确界定被告行政机关在防止和查处耕地“非粮化”行为上负有不可推卸的法定职责。第二，审查行政机关是否“怠于履职”。这是案件审理的焦点和难点。法院会综合审查行政机关是否采取了必要的调查措施、是否在合理期限内作出处理、其作出的处理是否足以有效制止违法状态等，从而判断其是否存在不作为或消极作为。第三，判决行政机关在一定期限内履行职责。一旦认定行政机关怠于履职，法院的判决主文通常是责令其在特定期限内采取有效措施，依法履行监管职责，例如，责令违法行为人恢复土地原状、拆除非法设施等。判决明确了执行时限和具体要求，确保了司法监督的“闭环”。
这些实践探索证明，行政公益诉讼作为一种“倒逼”机制，在推动解决高标准农田“非粮化”监管难题方面已经展现出蓬勃的生命力，运用行政公益诉讼手段防止高标准农田“非粮化”的制度优势正逐步显现。
三、行政公益诉讼介入高标准农田“非粮化”监管的机制梗阻与成因
尽管实践中取得了初步成效，但行政公益诉讼介入高标准农田“非粮化”监管仍面临一系列机制性梗阻，制约了制度功能的充分发挥。
(一)“非粮化”与“非农化”界定难题
虽然法律对耕地“非农化”（即改变土地农业用途）的禁止性规定是明确且刚性的，司法介入的依据较为充分，但“非粮化”本身处于灰色地带。在不改变农业用途的前提下，进行农业结构调整，种植经济作物，在一定程度上是政策所允许的。因此，检察机关在办案时面临的首要难题是，何种程度、何种类型的“非粮化”构成对公共利益的侵害，从而可以启动公益诉讼程序？特别是对于那些对耕作层破坏较小、易于恢复的“非粮化”行为，是否应一律通过司法手段加以禁止？这种法律边界的模糊性，不仅增加了检察机关立案的难度，也可能导致司法权的过度干预，引发与农业产业政策的冲突。
(二)检察建议跟进监督机制构造不完善
检察建议书并非一发了之，检察机关还应进行后续跟进监督，后续监督主要涵盖两种形式：其一，在检察建议履职答复期限届满后，检察机关对被建议行政机关的回复情况所开展的“跟进调查”；其二，在公益诉讼诉前程序结束后，对被建议机关针对同一或同类问题是否再次造成公益损害所进行的“后续监督”。对于诉前程序终结后，在“回头看”等跟进监督中发现的整改效果未能持续、问题重复出现的情形，目前应如何处置尚无明确法律依据。实际操作中，检察机关通常采取两种处理方式：一是针对监督中发现整改不到位的问题直接提起公益诉讼；二是重新启动行政公益诉讼案件的立案程序并再次制发检察建议。由此引发的争议在于，一旦行政公益诉讼诉前程序终结，对于后续跟进监督中发现的“反弹回潮”问题，是否可随时提起诉讼？是否应当设定相应的约束条件？目前尚缺乏清晰明确的法律规定。
(三)行政机关履职评价标准不完善
对于行政机关是否依法履行职责的判断标准，检察机关与行政机关在2019年之后基本已经达成共识。具体标准为：以法律规定的行政执法机关的法定职责为依据，以是否采取有效措施制止违法行为，是否全面运用法律法规、规章和规范性文件规定的行政监管手段，国家利益和社会公共利益是否得到有效保护。我们将其归纳为“行为要件+结果要件+职权要件”。但目前尚无专门性新规出台，最高法和最高检虽然在部分指导案例中有补充，但在具体的适用范围上缺乏细化，缺乏细化的司法解释，意味着法官在个案中需要根据具体情形进行“独立判断”。
(四)司法监督中存在“单兵突进”困境
行政公益诉讼的成功，并不仅仅取决于一纸判决，更依赖于判决的有效执行和问题的根源性解决。“非粮化”问题的背后，往往是经济利益的驱动和地方产业结构的深层矛盾。检察机关和法院作为司法机关，其力量主要体现在对个案的监督和纠正上，难以从根本上改变驱动“非粮化”的经济动因和政策环境。司法监督如果陷入“单兵突进”，难以形成长效治理的合力，无法实现“办理一案、治理一片”的最佳效果。
四、完善行政公益诉讼介入高标准农田“非粮化”监管的路径构建
针对上述机制梗阻，笔者认为应当从顶层设计与实践操作两个层面入手，通过系统性完善，最终构建一套权责清晰、衔接顺畅、标准明确、协同高效的司法介入机制。
(一)明确司法介入边界与被监督机关
首先，可以通过发布指导性案例等方式，对可提起行政公益诉讼的“非粮化”情形进行类型化界定。重点应聚焦于：（1）发生在永久基本农田保护区内的高标准农田“非粮化”行为；（2）对耕作层造成严重或不可逆破坏的“非粮化”行为，如挖塘养殖、取土等；（3）大规模、成片进行、显著影响区域粮食生产能力的“非粮化”行为。通过划定清晰的“红线”，为司法介入提供明确指引，避免司法权的不当扩张。
同时，要注意厘清不同行政主体的监管职责清单，在诉讼中精准指向负有主要监管责任的行政机关，防止职责不清导致的诉讼目标模糊。针对某一公益损害问题存在多个行政主体负有不同监督管理职责的情形，需要进一步厘清各行政机关对公益保护负有监督管理职责主次作用、顺序步骤，紧紧围绕公益保护这一核心，对行政机关的法定职责和依据、履职手段和情况进行全面审查，确定被监督行政机关。此外，为避免群发滥发检察建议，对于同一违法行为具有多个负有监管职责的行政机关，一般只向与违法行为关系最直接、最能解决问题的行政机关制发。
（二）完善检察建议的跟进监督机制
为更有效维护国家与社会公共利益，并及时纠正行政机关的违法行为，有必要进一步健全检察建议的后续监督机制。首先，应为被建议单位落实检察建议提供积极配合、帮助与支持。可借助询问、实地走访、磋商会谈等途径，及时了解相关单位的整改进展，主动协助其剖析存在的问题、成因及对策，适时给予帮助支持。其次，应强化检察建议发出后的跟踪督促。检察机关需持续关注被建议机关是否有新的违法行为，并实时调整监督方案，以确保建议内容与后续可能提出的诉讼请求相衔接。在向相关单位发送行政检察建议时，可视情况抄送同级有关部门，同时将有关情况报告上级检察院。上级院通过加强备案审查及时掌握了解检察建议落实情况，并在必要时直接由上级院进行跟进监督。再次，可探索建立整改成效评估制度。邀请人大代表、政协委员、专家学者、“益心为公”志愿者、群众代表等多方参与，通过诉前圆桌会议或者听证的形式，共同评估行政机关的整改方案和成效，形成社会合力，增强检察建议的权威性和说服力。如遇极个别检察建议未能落实、确需提起诉讼的，则应努力将案件打造成典型案例与法治教育样本，达到“审理一起、警示一批、教育社会面”的示范效应。
(三)构建多元化的履职评价标准体系
针对“不依法履职”认定难的问题，建议构建一个“实质性+程序性”双轨评价体系，在原有的“行为+结果+职权”三要件基础上，引入程序性标准。具体而言，法官在审理时应关注：行政机关是否在法定或合理期限内启动了调查程序；是否依法履行了告知义务、陈述权和申辩权（即告知、催告）；是否制作了完整、合法的执法文书和案卷。这些程序性标准旨在确保行政机关在追求制止违法的结果时，也必须遵循合法、公正的程序。同时，建议完善司法解释与立法的衔接。最高法与最高检可通过发布指导案例或其他形式，制定明确的司法解释，细化“穷尽手段”的边界和“有效措施”的具体认定标准，为法官提供更具操作性的裁判指引。通过“实质+程序”的复合评价体系，不仅可以纠正单纯结果导向的裁判倾向，也能更全面地督促行政机关履行职责。
(四)推动形成多主体的协同治理格局
司法介入不是终点，而是撬动系统治理的杠杆，要推动形成以司法监督为催化剂的“检察监督+行政执法+社会监督”多元共治格局。第一，强化与人大的联动。检察机关在办理重大典型案件时，可将有关情况报告同级人大，争取人大的支持和监督，共同推动问题解决。第二，建立与行政机关的常态化协作机制。行政部门应与检察机关建立常态化的信息共享平台，及时通报涉及国家利益和社会公共利益的执法动态、问题线索。检察机关应全面落实行政公益诉讼的审前磋商机制，制定规范指引，推动行政部门与检察机关在审前充分沟通，争取通过非诉方式解决问题。同时，行政部门与检察机关可建立定期会商机制，共同研究问题，总结经验，优化工作流程，开展联合培训。第三，健全“恢复性司法”的实现路径。在判决执行环节，积极探索“异地补划”“缴纳耕地复垦费”等替代性修复方式，确保因“非粮化”损失的耕地数量不减、质量不降。第四，引入社会监督力量。鼓励和支持环保组织、新闻媒体、志愿者等社会力量参与到高标准农田的日常监督中，形成无处不在的监督网络，让“非粮化”行为无所遁形。
结语
“民非谷不食，谷非地不生。”每一寸高标准农田都弥足珍贵。面对行政监管失灵的困境，行政公益诉讼以其独特的制度优势，为守住高标准农田“非粮化”红线提供了强有力的司法武器。它如同一位理性的“外部介入者”，通过法定程序激活并监督行政权的正确行使，最终目标是实现国家利益、社会公共利益与个体利益的平衡。当然，这项制度在实践中仍面临诸多挑战。未来的完善之路，不仅需要司法机关自身的积极探索，更需要立法、行政乃至全社会的共同努力，要构建起一套边界清晰、程序严密、标准明确、协同高效的司法介入与社会共治体系，真正让高标准农田永驻“粮”心。
（作者单位：河南省洛阳市嵩县人民检察院）
编辑：武卓立