统筹金融基础设施监管推动金融法治现代化

□ 杨骐玮

《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出“制定金融法”，“建设安全高效的金融基础设施，统一金融市场登记托管、结算清算规则制度”，为我国健全宏观经济治理体系、深化金融体制改革、推进金融法治现代化锚定了关键方向。由此，金融法的目标定位、内容框架、立法形式以及金融基础设施制度的统筹设计成为立法部门、监管部门和学界亟需深入研究并作出回应的核心议题。

一、金融基础设施统筹监管的阶段性成果

2025年7月25日，中国人民银行、中国证监会发布《金融基础设施监督管理办法》（以下简称《办法》）。《办法》系我国监管部门经多年研究筹划而推出的首项统筹监管成果。这既是对《决定》部署的精准回应，也标志着金融基础设施监管从既往倚重“软法”而“硬法”零散缺位的状态迈入“软法”与“硬法”协同发力的法治正轨。从实践基础看，当前金融基础设施的运营相对稳健，已基本形成功能布局完备、运行顺畅的金融基础设施体系，为监管制度的统筹设计、运营要求的效力升级提供了现实支撑。

相比于2022年发布的《金融基础设施监督管理办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），《办法》在章节架构上（总则、设立、运营要求、监督管理、法律责任、附则）未作调整，主要在以下几方面完成了优化与修正。

第一，明确对金融基础设施的准入管理为中央事权。此前，《征求意见稿》规定金融基础设施不仅可由国务院或国务院金融管理部门批准设立，省级人民政府亦有权批准，而且经后者批准设立的，由省级人民政府制定监管办法。最终出台的《办法》仅保留国务院及部分中央金融监管部门作为批准主体，限缩了金融基础设施的准入管理权与概念外延，避免监管泛化并滋生套利空间。

第二，聚焦中央金融监管部门的权责配置。《办法》剔除了《征求意见稿》中关于财政部加强国有金融资本管理、与金融监管部门对金融基础设施进行联合评估的条文，将规范重心置于中国人民银行、中国证监会等中央金融监管部门的权力划分。此次调整大概具有双重考量：其一，未特别强调国有金融资本监管，隐含对各类所有制主体平等对待的政策取向。其二，相关内容本就不属于金融基础设施监管规范的核心范畴——财政部对财务制度的管理、资本收益的收取依据《国有金融资本出资人职责暂行规定》便能实现，无需另行赘述；而在金融基础设施监管场域，履行出资人职责的财政部与金融监管部门存在权责边界差异，若笼统规定联合评估，易导致评估目标、范围与效力模糊化，缺乏实质规范意义。

第三，表述趋于准确严谨。例如，《办法》删除了《征求意见稿》中关于金融监管部门检查金融基础设施是否违反“公平竞争审查制度”的规定。依据《公平竞争审查条例》，行政机关和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织在起草涉及经营者经济活动的法律、行政法规、地方性法规、规章、规范性文件以及具体政策措施应当开展公平竞争审查。金融基础设施虽具“准公共机构”属性，其规则制定权应受适当约束，但并非严格意义上的审查主体。删去此项规定，可避免将其误解或定位为行政机关。再如，《办法》未如《征求意见稿》在法律责任章节中直接设定罚款数额，而是先列举上位法，进而通过转介实施处罚与责任认定，竭力避免越权风险。

二、以法律统筹金融基础设施监管的必要性

（一）以部门规章统筹金融基础设施监管的局限性

囿于部门规章较低的法律位阶，《办法》带有受上位法制约的天然局限性，在设置许可与处罚、划分监管权责、确立域外管辖权等问题的应对上力有不逮、无法周全。

第1， 越权风险。根据行政许可法、行政处罚法对部门规章的授权，《办法》仅能在上位法框架内作“具体规定”，而不得创设新的行政许可或行政处罚情形。《办法》规定“其他新设金融基础设施由中国人民银行会同其他相关部门负责准入管理”，或许意在为区块链或去中心化金融基础设施的准入预留空间，然而，该条款缺乏上位法对“其他新设金融基础设施”准入许可的明文规定，很可能实质突破“具体规定”的权限边界。

第二，央地的权责划分存在模糊地带。如前所述，《办法》已将金融基础设施的准入管理明确为中央事权，且依“谁审批、谁监管、谁负责”的原则，批准后的监管与风险处置亦属于中央监管部门的职责范畴。但矛盾的是，《办法》针对擅自运营或实质性开办金融基础设施的行为，却要求相关部门或“县级以上人民政府”依职责分工追究责任——此规定显然与前文对央地权限的划分不一致。保留地方政府部分权力的用意，究竟是为中央金融监管部门在执法时获取地方协助预留空间，还是为增强规则解释的灵活性、降低地方抵触与规章出台阻力？显而易见的是，我国金融监管的央地分权长期缺乏成形的法律框架。

第三，域外管辖权的规定有待细化。《办法》规定，按照监管对等原则，为境内居民或机构提供跨境交付服务的境外金融基础设施及其运营机构应定期向我国监管部门报告，并且境外金融基础设施所在国家或地区的监管机构应与我国监管部门签署谅解备忘录。本文认为，《办法》的规定缺乏可操作性，在国际监管协作中恐难以获得充分认可。具言之，一方面，域外管辖权涉及国家主权延伸，仅以部门规章设定相关规则无法匹配其重要性。另一方面，对等原则虽然是一项合理的政策选择，但其自身并非一套关于域外管辖的完整制度，故而尚需引入具有可预期性的稳定制度，例如等效性评估与认可。等效性评估是对于域外法律和监督框架进行技术性评估，若其与我国相当，则认为具有“等效性”；进而，来自等效法域的境外金融基础设施可在我国申请“认可”；对于已获认可的境外金融基础设施，监管更多依赖其母国监管机构，我国的监管办法主要适用于对国内市场构成风险的特定领域或等效性存在差距之处，而非全面适用。在引入此类制度后，可考虑将对等原则定位为启动等效性评估的考量因素，而对后续等效性评估以及对认可境外金融基础设施的持续监管则不产生影响。

总而言之，《办法》的上述不足并非局部的条款疏漏，而是部门规章在规制层级、统筹能力上难以承载金融基础设施“系统性监管”需求的必然结果——要从根本上弥补这些不足，需超越部门规章的局限，由更高权威主导、以法律形式构建更全面的监管框架。

（二）金融基础设施统筹监管对法律的刚性需求

除上述局限性，还有一些《办法》尚未顾及的问题亦凸显了金融基础设施统筹监管对法律的刚性需求。

例如，结算最终性的法律基础亟待夯实。结算最终性一般是指支付与清算交收指令在进入系统后，即使参与方破产，仍具有法律约束力且不可撤销。其制度目标明确指向确保结算有效且可抵御破产冲击。假如缺乏结算最终性的保障，一旦系统参与者破产，其当日发出的所有支付、清算指令都有可能被破产管理人追回或撤销，进而打破收款方收到资金或证券的预期并引发连锁反应。可以说，结算最终性是防范风险扩散至系统性层面、维护交易秩序稳定、为市场参与者提供清晰预期的基础性制度——而此项与企业破产法存在潜在冲突的制度至少须由与企业破产法位阶相当的法律加以规定。当前我国关于结算最终性的规则散落于证券法、期货和衍生品法、大额支付系统业务处理办法、银行间债券市场债券登记托管结算管理办法等不同位阶的规范中，其中部分规范的效力层级无法与企业破产法抗衡。即便是法律当中的规则，也不甚清晰。比如证券法仅覆盖了对一级结算的保护，而我国目前实行分级结算，券商与客户之间的二级结算能否适用同等保护并不明朗；期货和衍生品法虽规定“在结算和交割完成之前，任何人不得动用用于担保履约和交割的保证金、进入交割环节的交割财产”，但“进入交割环节”依然存在解释空间与不确定性。受制于规范层级不高、规则不完备的现状，学界提出了一条迂回的解释路径以保障结算最终性，即认为金融基础设施的自律管理规则能够对第三人产生约束力，进而第三人不得要求撤销结算指令或强制执行用于结算交割的财产和抵押品。但是，自律管理规则能否对未参与系统或未进入市场的第三人产生拘束力，并无一定之论，若要使其获得稳定的对第三人效力，仍有赖法律的授权或承认。有鉴于此，我国有必要在法律层面确立统一的结算最终性制度并细化规则设计：一是建立指定系统（即受结算最终性保护的系统）认定与披露机制，明确有权认定的监管部门与认定标准；二是定义结算最终性的关键时点，或授权指定系统在其业务规则中设定具体的最终时点并报监管部门备案。而在金融基础设施统筹监管的规范中纳入相关制度安排是一个较为合适的选择，相比逐个修法或提升法律位阶、另设结算最终性单行法成本更低，也更方便。

再如，金融基础设施的风险处置需要更有针对性的制度安排。金融基础设施与银行等传统金融机构在风险来源、负债结构和系统性影响上截然不同，以内部纾困、资产区分与剥离为主的处置方案无从直接适用于中央对手方、中央证券存管机构等金融基础设施。以中央对手方为例，其主要面临的是会员违约风险，当违约瀑布资源耗尽，非违约会员便成为维持中央对手方清算功能继续运转的主要支持方，因此，国际上有立法例规定监管部门可采用损失分配工具、头寸分配工具、变动保证金收益折减等对非违约会员约束较强的激进处置手段。基于此，建议金融稳定法针对金融基础设施增设条款，赋予监管部门针对性处置权限，授权其依据金融基础设施的类型特征分别确定处置目标、定制差异化处置策略；待金融基础设施统筹监管的立法提上日程，再进一步于专门法律中为中央对手方、中央证券存管机构等主体提供更具体的风险处置规则，同时明确监管部门适用处置手段的约束条件。

三、“制定金融法”的近景、中景与远景

在“制定金融法”的顶层设计背景下，金融基础设施立法应处于何种定位、如何分步推进，立法资源又该如何统筹分配，是构建金融法治体系必须厘清的现实议题。这一问题的答案，本质上取决于对“制定金融法”目标与内涵的理解。对此，可分别从近景、中景与远景三层展开。

近景直指当前制定金融法的首要任务，本文认为，其核心是解决刘燕教授所指出的具有根本性、先决性的“一阶问题”，即从监管范围和监管主体权责分配两方面回答清“谁管谁”的问题；而金融基础设施立法则需置于中景推进。当然，作为金融监管体系的重要组成部分，金融基础设施首先需由制定中的金融法明确纳入监管框架，这是中景立法的前置基础。不同于近景、中景着重于立法完善，远景更强调“制定金融法”顶层部署的终极目标——以良法善治服务于金融强国的建设与中国式现代化的推进。

所谓近景、中景与远景，并非绝对的时间划分，而是依据任务紧迫性、目标重要性形成的相对层级。三者虽各有侧重，但需秉持全局思维一体谋划：不仅要聚焦当下核心矛盾，还要为中远期工作预留空间，提前做好学理积淀与资源储备。“一阶问题”的解决并非孤立任务，其背后牵动的是金融法治建设的系统性工程；但在具体落地时，仍需分清主次、有序推进——既要锚定未来五年的阶段性目标，也要着眼这一部署对金融法治格局的长远影响，实现短期突破与长期建设的有机衔接。

近景聚焦一阶问题，筑牢监管根基。近景阶段的核心任务是推进金融法立法，全国人大常委会2025年立法工作计划已将金融法列入规划并计划开展初次审议。然而，关于金融法的内容与定位，学界观点林立，新论频出。实际上，“谁管谁”的一阶问题，作为金融法需要解决的当务之急已在《决定》中得到明示——“完善金融监管体系，依法将所有金融活动纳入监管，强化监管责任和问责制度，加强中央和地方监管协同”——这也决定了金融法作为金融监管基本法的定位。结合我国实际情况和既往经验教训来看，廓清“谁管谁”的制度意涵是从全面界定监管范围、确认机构改革安排与党的集中统一领导、纵向央地分权、横向部际协同等方面完善体制构建，筑牢监管根基。由此，金融法将补上现行金融监管框架的短板、守住不发生系统性风险的底线。另外值得注意的是，同处立法进程中的金融稳定法与金融法均以监管法为定位且在立法目标上有共通之处，因而，在起草过程中如何对二者进行区别以避免重复或不协调是立法者必须仔细斟酌的问题。不过，基于二者的共同目标、相似定位以及有力推动立法进度的考量，将金融稳定法与金融法并轨合一，不无可能。我们拭目以待。

中景谋划层次布局，完善制度衔接。对于中景阶段的核心任务，学界已形成一定程度的共识：应当对金融法律体系进行系统性整合清理，以金融法为总领，通过对其他金融法律法规的“升合补废”，打造科学合理的制度层次，完善金融立法的总体布局。当然，升合补废并非机械式地独立推进，而可能存在交织。例如，以《办法》为底稿并增补相关内容，将金融基础设施的统筹监管规范提升至法律层次；提升《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》的位阶；将修订中的商业银行法与政策性银行法规等银行业法规合并为“银行业法”；推动金融控股公司法、地方金融监督管理条例的出台等等。不单如此，在升合补废的全过程中，需贯穿跨法域审视与统筹的全局性思维，兼顾金融立法与民法典、公司法、企业破产法等法律的关系，通过梳理金融交易、机构治理、风险处置等方面的规则衔接点，确保金融立法与民商事基础立法逻辑连贯、关系协调。

远景形成体系典范，彰显制度优势。此处的“体系”不仅指在文本层面上金融立法已搭建成完整科学的静态体系，而且意味着在实施层面上已落实出规则得到有效执行、定期修法调适以与金融市场发展相匹配的动态体系。而整个体系若想达到“典范”的高度评价，还要经得住实践的检验，即整个体系的运转能够真正深化我国金融的供给侧结构性改革，降低融资成本，推动科技金融、绿色金融等创新业态精准服务实体经济，强化我国金融的国际竞争力。就此更进一步而言，未来我国先进的金融法治还将为全球金融治理提供中国经验，贡献中国智慧。

（作者系北京大学法学院博士研究生，北京大学金融法研究中心研究人员）