以数字化协同提高基层社会治理质效

□ 刘素华（中央党校(国家行政学院）政治和法律教研部教授）

基层是与人民群众联系最直接最广泛的治理区域，其治理体系和治理能力水平决定国家整体治理效果。基层治理质效事关总体国家安全观和更高水平平安中国建设。2022年8月，中央全面依法治国委员会印发《关于进一步加强市县法治建设的意见》指出：“全面依法治国基础在基层，工作重点在基层。”现实中，各地政府立足本地实际，守正创新，基层社会治理新模式、新方法等不断涌现，数字赋能，在推进数字化治理的过程中，出现各层级的职能部门、机构、单位建立的治理平台各成体系，分别形成各自平台运行的小程序（App）等，本是为提高治理成效设计的数字化治理小程序，现在一定程度上增加了基层工作的繁复程度，不利于基层各职能部门开展治理工作，基层社会治理实践中存在碎片化等突出问题，致使基层社会治理在客观上存在治理成本较高、社会治理质效低的问题，在一定程度上阻碍了基层社会治理现代化进程。这就需要再造基层社会治理流程，在技术赋能的同时，打破基层治理中的碎片化，降低基层社会治理综合成本，构建基层从多元自治到整体协同共治机制，重塑基层治理理念、组织结构、体制机制、运行方式等，探索建立数据共享平台的理论依据和总结现有的数字化治理模式的经验和不足，设计新的数字化治理体系，提高基层社会治理质效。

以数字化破除基层治理的部门壁垒

基层治理是“推进国家治理体系和治理能力现代化”的关键所在。当前，基层治理正面临数字化转型与治理效能提升的双重命题。一些地方的基层治理，在推进数字化的过程中，由于传统行政领域的部门壁垒问题，导致基层治理数字化建设出现了“信息孤岛”现象，各部门之间的信息系统互不相连，彼此隔离。例如，某街道网格化管理平台接入了多个上级部门的数字系统，但由于各部门数字系统信息标准不统一，街道每月在上传数据前，都需要耗费大量人力解决数据上传的标准统一问题。基层治理数字化没有“赋能”，反而“增加负担”。对此，8月6日，中办、国办印发《整治形式主义为基层减负若干规定》，要求“规范政务移动互联网应用程序管理”“清理整合面向基层的政务应用程序”，提出了解决当前社会治理中碎片化的机制建设方向，从政策层面打破了基层治理中的“信息孤岛”问题，以系统协同提高基层治理质效。

协同治理理论是公共管理领域的重要创新，强调多元主体通过平等合作、资源共享共同解决复杂的公共问题。协同治理是指政府机构与非政府组织通过正式协商机制形成集体决策，共同实施公共政策或管理项目，其区别于传统科层制管理模式，本质在于构建“共识导向”的治理网络，应对碎片化的治理体系带来的问题。例如，在校园危机事件中需要联动教育部门、医疗机构、家长委员会共同制定应急预案，形成整体性治理机制。

整体性治理以整体主义和新公共服务为理论基础，主要强调治理应有效改善政府内部的碎片化制度结构，解决管理中的碎片化产生的诸如重复浪费、缺乏沟通和各自为政、服务质量差等问题。整体性治理的主要思想包括重新整合与整体性治理。重新整合是新公共管理的一种对立，其内容包括逆部门化和大部门式治理等。而整体性治理主要涉及以公众为中心和以功能为基础的组织重建、“一站式”服务提供等内容。

数字化服务“人民至上”是部门协同的价值目标

基层治理数字化为部门之间更好协同提供了技术支撑，但在追求数字技术、推进部门协同的过程中，要秉承基层治理服务对象的根本宗旨，要坚持便民和推进基层工作一体化。以数字为支撑，破除部门壁垒，实现“人民至上”是部门协同治理的价值目标，应该在以下三方面下功夫：第一，需建立“民生诉求清单”转化机制，将通过各种数字渠道采集到的社情民意，真正转化为部门协作的任务，而不是仅仅作为数字显示在后台指挥系统的大屏幕上；第二，要构建“群众参与式”评价体系，数字技术到底有没有提升部门工作水平、部门协同到底有没有真正解决基层治理难啃的“硬骨头”，老百姓必须有话语权、评价权；第三，必须坚守法治底线，“法令行则国治，法令弛则国乱”，同样的道理，“法令行则基层治，法令弛则基层乱”，坚守初心不是抽象的大道理，法治为坚守初心提供了清清楚楚、明明白白的标准。

以数字化协同构建政府整体性治理体制

整体性治理在运用数字技术实现治理目标时，还面临许多问题：一是公共管理变革通常既包括技术操作，又内含价值判断，而整体性治理单纯关注数字技术，忽视政治社会因素，难以全面客观地认清公共管理本质。基层治理中，理念上要清楚数字技术是手段不是目标，服务群众提高社会治理质效是目的；二是整体性治理要求网络化的组织基础，现有的政府结构需要以数字信息技术破解科层行政体制的拘束；三是整体性治理理念下的电子治理、电子政府和电子政务需要相应的人员准备和能力要求，现有公务员的知识能力结构还无法满足这一要求。整体性治理是通过流程再造实现公共服务的无缝隙提供，更加迅速高效地回应社会公众的公共服务需求。

在推进基层治理过程中，应树立数字技术工具理念，摒弃数字技术本位理念，让数字技术为人民服务，而不是人民为数字技术服务。实践表明，面对基层治理中的复杂问题，联动响应、精准施策，既是提升服务效能的现实需要，更是治理现代化的必然路径。部门协同，构建整体政府，第一，需要建立“三张清单”机制，所谓“三张清单”，就是权力清单明确责任边界，事项清单规范协作流程，数据清单保障信息畅通。第二，应当推进“四维联动”机制，基层治理虽然落笔在基层，但就我国行政体制格局和资源分配特点来看，基层治理不单单是基层的事，还必须上级发力。因此所谓“四维联动”，就城市社区而言，是打造“市—区—街—社”数据链；就乡村而言，是构建“市—县—乡—村”信息网，下面的诉求能向上反馈，上面的资源能向下分配。第三，亟待培育“跨界治理”能力，建议在街镇层面设立“治理协调员”岗位，形成统筹调度能力，避免出现有权的部门不介入治理、介入治理的部门无权调度的情况。

当各部门数字系统从“物理相加”转向“化学相融”，基层治理就能实现从“管理网格”到“服务网络”的质变。