法治政府建设的中国方案

□ 马怀德

回顾新中国法治政府建设的历程，可以分为几个阶段。从1949年中华人民共和国成立，到1978年党的十一届三中全会，法治政府建设在社会主义革命和建设中探索起步。从1978年党的十一届三中全会到1997年党的十五大，法治政府建设在改革开放中恢复发展。党的十一届三中全会确定了加强社会主义民主法制建设的方针。从1997年党的十五大到2012年党的十八大，法治政府建设在依法治国实践中快速发展。党的十八大以来，法治政府建设在新时代进一步提速增效，进入了系统部署、全面推进的新阶段。可以说，推进依法行政，建设法治政府，既是推进全面依法治国的关键环节，也是实现中国式现代化的重要保障。

经过多年的不懈努力，我国法治政府建设已经从搭建制度框架的初步阶段，迈入了追求制度实效的纵深阶段。新形势下，法治政府建设呈现出以下特点：一是法治政府建设的总体进展迅速，但存在发展不平衡、不充分的现象。在区域上，东部地区的法治政府建设成效整体上好于中西部地区。在层级上，低层级政府运用法治思维和法治方式开展工作、解决问题的能力还有明显短板。二是法治政府建设对法治国家、法治社会建设的示范带动作用日渐彰显，但部分领域和环节还存在一定的形式主义问题。部分法律的实施效果不佳，或者在实施过程中遭到规避，重制度建设、轻制度实施等现象时有发生。三是在中国式现代化背景下，法治政府建设与社会主义现代化建设的各项需求结合更加紧密，这对法治政府建设提出了新的要求。四是随着法治政府建设迈向深水区，法治政府建设需要面对的复杂价值冲突不断增多，需要更加精细化地平衡好各类价值。

当前法治政府建设还存在如下几个方面的薄弱环节和短板需要关注：第一，依法行政的法律制度体系还不健全。目前，在整个行政法领域还缺乏基础性、统领性、一般性立法，导致难以对种类繁多的行政行为进行全面的覆盖和规范，像行政征收、行政征用、行政收费这些行为都缺乏系统的规则来调整。立法的质量还有待进一步提升，法律制度的系统性、实效性也有待进一步加强。第二，政府职能优化还需要进一步推进。目前，各级政府违背法律法规的明文规定行使权力的情况已经大幅减少，但在具体领域过度介入市场活动，实施地方保护和行政性垄断等不当行为的情况还是时有发生。各级行政机关在履行监管职责时，对行政审批等事前管制的手段还是存在路径依赖，推进事中事后监管的办法不多、手段不足。第三，行政决策不科学、不符合法定程序的情况依然存在。《重大行政决策程序暂行条例》设定的程序要求未完全落实，没有真正发挥约束决策权的作用。第四，行政执法不规范还没有得到根治，选择性执法、牟利性执法、机械执法等情况还时有发生，“小过重罚”“天价罚款”这类问题仍见诸媒体报端，部分地方利用行政或刑事执法手段干预民事交易和经济纠纷问题，值得关注。第五，政务诚信度总体上偏低。各级地方政府在缔结协议、作出允诺后，不按照约定履行义务和不兑现承诺引发的纠纷数量较多。在地方财政状况不理想的情况下，“新官不理旧账”等问题时有发生。第六，行政争议解决机制的效果还需要进一步提升。行政复议、行政诉讼等法治化的纠纷解决渠道还不够通畅，有的地方为了息事宁人，选择在法治框架外“花钱买平安”，信访法治化水平还比较低。

今后，法治政府建设需要在以下方面重点突破：一要完善行政法律体系。加强规范共同行政活动的立法，对规范行政权力运行有重要意义的立法需要加快推进，推动行政许可法、国家赔偿法等重要法律法规的修改完善，加快推进新兴领域立法，推动行政基本法典的编纂。二要加快政府职能转变。坚持“法定职责必须为、法无授权不可为”的理念，着力实现政府职能的深刻转变，推动有效市场和有为政府更好结合，促进全国统一大市场形成。科学合理地设定政府监管职责，增强监管规则的明确性、公平性、可预期性，提升监管的精准度。推动法治政府和服务型政府建设深度融合，提高政务服务的效能和水平，重点强化政务诚信机制建设，打造市场化、法治化、国际化的一流营商环境。三要提升行政决策法治化水平。进一步强化领导干部依法决策的意识，严格执行《重大行政决策程序暂行条例》规定的决策程序，避免“走过场”。要加强行政决策执行和评估，将是否遵守决策程序制度作为考核、审计、问责的重要内容。四要全面推进严格规范公正文明执法。行政执法要做到宽严相济、法理相融，既以严格执法确保法律规则的刚性约束，也以规范执法塑造公众对法律规则的认同，将行政执法协调监督与法治政府建设督查结合起来，对具有普遍性、典型性、趋势性的问题加强监督和督查整改。五要完善行政争议化解的体制机制。实施好新修订的行政复议法，充分发挥其化解行政争议主渠道作用，进一步加强行政诉讼应诉工作，加强行政复议、行政诉讼与信访、人民调解等机制的衔接，完善多元化矛盾纠纷预防化解机制。六要抓住领导干部这个“关键少数”。进一步加强依法行政能力建设，持续落实好公职人员宪法宣誓、领导干部学法用法等机制，不断丰富法治教育培训形式，完善对领导干部依法行政情况的绩效考核，建立科学合理、维度丰富的考核评价体系，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部，形成鲜明的用人导向。