“双碳”目标下流域治理事权的配置逻辑

□ 苏日沙

流域治理事权呈现出复杂性和多样性特征，对流域治理事权进行类型化构成流域治理事权配置的必然选择。根据流域治理事权的内容差异，可将流域治理事权分为如下四种类型：

（一）标准型流域治理事权。该类事权以“制定环境标准”为内容，其包括制定环境质量标准、环境风险管控标准、污染物排放标准、环境监测标准、环境基础标准和环境管理技术规范。

（二）规划型流域治理事权。该类事权以“编制环境规划”为内容，其主要包括编制流域生态保护和高质量发展规划、流域国土空间规划和各类流域治理专项规划。

（三）给付型流域治理事权。该类事权以“环境行政给付”为内容，其主要表现为国家在流域生态保护和修复、建设和完善水工程、污染防治等方面的给付。

（四）秩序型流域治理事权。该类事权以“环境行政执法”为内容，其主要包括审批环境影响报告书、工程建设方案和水土保持方案，审批新设、改设或扩大排污口，责令排污单位停止排放污染物，审批取水申请，环境行政检查和环境行政强制等。

四种类型流域治理事权的配置逻辑

（一）标准型流域治理事权以“环境标准的理性倾向”为配置标准

根据风险社会理论，“环境健康风险”法治逻辑要求从“基于科学”和“基于民主”两个维度构建科学规范的环境标准制度。其中，科学维度属于依赖科学技术的技术理性，民主维度属于侧重权力与权利衡平的价值理性。循此逻辑，标准型流域治理事权的配置应以环境标准的技术理性和价值理性为逻辑起点，即以“环境标准的理性倾向”作为配置标准。

以“环境标准的理性倾向”为标准的事权配置路径为：一是环境质量标准、环境风险管控标准和污染物排放标准需要考虑经济社会发展情况和公众生态环境质量需求，其价值判断维度主要通过社会理性予以实现，具有明显的价值理性倾向，其应主要由能够统合各方意见的具有权威且中立地位的国务院或地方人民政府制定、批准。二是环境监测标准、环境基础标准和环境管理技术主要以科学技术为基准，其科学事实维度主要由科学共同体予以决定，具有明显的技术理性倾向，可由更具专业性的国务院相关部门制定。

（二）规划型流域治理事权以“规划协调”为配置要义

流域治理规划具有多样性和复杂性特征，上下位规划间及同位规划间的规划冲突难以避免。故此，规划型流域治理事权的配置应以消除规划间的冲突为目标，保障规划间的协调统一。一是赋予上级行政机关规划审批事权。二是赋予同级行政机关规划参与事权。立法应赋予同级行政机关参与编制相关同位规划的权力，为同级行政机关就同位规划所涉同一规划事项进行磋商预留空间，确保同位规划间的协调一致。

（三）给付型流域治理事权以“给付事项是否属于‘重大’”为配置依据

“给付事项是否属于‘重大’”配置依据的逻辑在于将重大给付事项交由中央执行，非重大给付事项交由地方执行。该配置依据具有正当性，一方面，将重大给付事项交由中央执行的事权配置理念契合我国当前央地财政能力悬殊的现实状况。另一方面，该配置依据已经成为立法的自觉选择。例如，黄河保护法将重大生态修复工程、重要生态功能区域生态修复等设定为中央层级事权。

环境给付本质上属于一种国家提供公共产品的行政行为，其以行政机关的财政投入为核心。因此，可从环境公共产品的受益范围和财政投入两个方面对给付事项是否属于“重大”进行判断，“受益范围大”和“财政投入大”的给付事项则属于“重大”给付事项。

（四）秩序型流域治理事权以“统筹协调机制”为配置方式

在传统区域管辖体制下，不同行政区域的环境执法主体各自为政，导致跨区域环境污染治理失效并引发“公地悲剧”。为此，立法尝试通过建立统筹协调机制的方式协调区域间执法事权，从而达到化解跨区域执法难题的目的。“统筹协调机制”可从如下几个方面进行规则构建：第一，明确协调事项，具体可将“跨区域重大执法事项”作为是否将某一事项纳入统筹协调机制的判断标准；第二，明确协调权限，合理划分“统筹协调机制”内各行政主体的权力和职责；第三，明确协调范围，划定纳入统筹协调的区域范围。

流域治理事权的立法优化

遵循上述流域治理事权的配置逻辑，流域立法可从如下几个方面对事权配置予以完善：第一，规定流域水环境质量标准应报国务院批准；第二，规定流域防洪规划、流域国土空间修复规划等相关规划应报国务院制定或批准；第三，根据“重大给付事项”的判断标准明确界定“重大生态修复工程”“重要生态功能区域生态修复”“生态脆弱区域重点防治工程”“重大水源工程”的范围，避免地方政府承担流域生态治理的兜底责任；第四，完善流域统筹协调机制。在协调事项方面，将跨区域重大项目的环境影响评价、重大项目的排污口设置、跨区域重大污染事项、非法取水、侵占河湖岸线、非法采砂等纳入协调事项范围。在协调权限方面，各个行政机关间可协商确定通过共同行政行为、职务协助行为和链条式行政行为等方式开展联合执法。在协调范围方面，将生态敏感区域和生态环境违法案件高发区域纳入协调范围。