《周礼》中的内朝和外朝制度

□ 郝铁川 （河南大学法学院教授）

据《周礼》记载，周朝有内朝、外朝之别。郑玄注《周礼》，以为天子所在地有五门，由外而内依次为皋门、库门、雉门、应门、路门，外朝在库门外，内朝在路门外，路门以内又有一内朝，亦称燕朝。路门以外的“内朝”又称“治朝”。治朝对库门外的外朝而言为“内朝”，对燕朝而言，又可称为外朝。

按照正常的历史发展顺序，最早的奴隶制国家都是经过军事民主制阶段而跨入文明社会的。军事民主制时期有两种情况值得注意：一是“军事首长、议事会和人民大会构成了由氏族制度中发展起来的军事民主制的各个机关”；二是“世袭王权”和“世袭贵族”的形成。从世界范围来看，建立在军事民主制废墟之上的国家政权组织，都会保留军事民主制的某些残余，并且长期地存在于后代。

根据人类社会的这一发展规律，这些说法，笔者判定周初的内、外朝是这样的：

外朝——国人集会。《周礼·秋官司寇》载：“小司寇之职，掌外朝之政，以致万民而询焉。一曰询国危，二曰询国迁，三曰询立君。”《周礼·地官司徒》载：“乡大夫之职……国大询于众庶，则各帅其乡之众寡而致于朝。”《周礼·地官司徒》载：“凡国之大事致民，大故致余子。”这种国人集会实质上是军事民主制时期“人民大会”的一种遗留。但国人集会已非昔日军事民主制时期的“人民大会”，它不是权力或决策机构，而是一个供统治者咨询的团体，是周朝统治者企图争取国人的支持，以克服困难、摆脱危机的一种手段。统治者“致万民而询焉”，并不是说统治者准备依据国人的意见去行动，而是让国人秉承统治者的意图去行动。

内朝（治朝）——贵族议事会。彝铭中有“卿事寮”一词。卿事寮是由军事民主制时期贵族议事会蜕变而来，在周初，它是王室执政大臣处理军政事务的合议机构。所谓“治朝”（内朝），即“群臣治事之朝”。一般政务，卿事寮可自行处理，如《师永孟》载益公、井伯、荣伯、尹氏、师俗父、遣仲等办理王赐师永田事；《卫盉》载伯邑父、荣伯、定伯、琼伯、单伯处理裘卫与矩伯庶人之间的以物易田事。但重大事情，则由周王亲自决断。例如，分封诸侯，册命官吏，皆由周王主持，彝铭中几乎没有大臣主持分封、册命事务者。

西周初期，外朝、内朝是周初政权机构的基本格局。外朝(国人集会)是一种咨询机构；治朝(卿事寮)是中央最高官署。而到了西周中期，除了卿事寮之外，《毛公鼎》铭文中又出现了与之并列的太史寮，两者似是相互制掣关系。促使太史寮产生的关键因素是西周中期策命制度的建立。陈梦家先生指出，西周成康时期虽有史官代宣王命的事例，然尚未形成一种制度。到了恭王时期始为定制。策命的时间通常在“旦”，策命的仪式是：受命者在左，侯相在其右，导引受命者入门立中廷，面北向，王南向。宣读策命的两种史官：一种是秉册的史官；另一种是宣读者，形成了一套完整的策命制度。

笔者认为，策命制度是天子企图以太史寮制约卿事寮权力的一种手段。从此，周王颁布政令便可一人作主，是否与卿事寮商量，决定于周王个人意愿，史官将王命公布于朝。卿事寮唯有承受执行而已。“乡饮酒礼”虽还存在，但变成了一种单纯的敬老酒会仪式。

史官随着策命制度的建立，便从卿事寮中分化出来，《礼记·曲礼》云：“天子建天官，先六大，曰大宰、大宗、大史、大祝、大士、大卜，典司六典。天子之五官，曰司徒、司马、司空、司士、司寇，典司五众。”天官是宗教祭祀官，五官是治民之官。杨宽先生考证“天官”属于太史寮，“五官”属于卿事寮。卿事寮大都由那些大宗法贵族元老组成；太史寮则由一些微臣卑职组成，不像卿事寮成员那样与周王具有宗法血缘关系。周王为了牵制外朝的卿事寮，让近侍宠臣即属于太史寮的宰、膳夫、公族等同卿事寮成员一道参与政务。

西周初期，卿事寮为内朝；西周中期以后，又设立太史寮，作为内朝，卿事寮变成外朝；到西周晚期，《番生簋》铭文中又出现了公族、卿事和太史三寮并举，公族亦成为一寮。《礼记·文王世子》云：“公族朝于内朝，内亲也。虽有贵者以齿，明父子也。外朝以官，体异姓也。”那么由公族组成的内朝就是礼书上所讲的燕朝。孙诒让《周礼正义·朝士》疏云：“贾疏云：‘天子诸侯皆三朝，内朝二，路门外与路寝庭是也。外朝一，此朝在皋门内、库门外是也。’”“内朝二”，一为治朝，位于路门外；一为燕朝，位于路门内的寝庭。

西周中期，周王设立太史寮以牵制卿事寮，卿事寮成员大都为贵族元老，而太史寮成员大都为微臣卑职。但是，虽为微臣卑职，却也有着自己独立的经济利益，并且由于周王的宠爱信任，握有军政实权，发展了自己的经济势力。随着羽翼丰满，亦会同卿事寮一样，与周王离心离德，这是无法避免的一种趋势。卿事寮不可靠，太史寮现在也靠不住了，怎么办呢？只有依靠公族了，公族大都与周王有较近的血缘关系，两者也有较多的共同利益(公族靠周王的赏赐分封而生活)。

公族寮产生后，周朝内、外朝制度的格局便呈现为：内朝(燕朝)——公族寮，内朝(治朝)——太史寮，外朝——卿事寮，外朝——国人集会。其演变趋势为：内朝逐渐夺取外朝的权力而变为外朝；但新的内朝很快形成，然后再取代原来的外朝，如此循环不已，波澜迭起。西周初期的外朝是国人集会，内朝为卿事寮；西周中期以后，太史寮成为内朝，卿事寮变为外朝；西周晚期，公族寮成为内朝，太史寮变为次一级的内朝。

周代以后的历代封建王朝，皆有内朝、外朝之分。其发展趋势，一般都是君主重用近臣、宦官等内朝官抑制外朝大臣，以内朝侵夺外朝实权；等到内朝官掌握朝政，权势渐重而有震主之威时，君主便引用新的心腹近臣，组成新的内朝，抑压权臣。如此循环往复，长达数千年之久。而这种内朝与外朝的对立、演化，则肇始于周代。