关于健全重大行政决策合法性审查标准（要点）的建议

□ 李利军 刘雨宁 杨璐

在基层调研的基础上，我们经认真研究认为，健全合法性审查标准（要点）并强化落实机制，可有效解决“行政决策合法性审查走形式问题”，有力促进科学民主依法决策，推动法治政府建设。

一、重大行政决策合法性审查标准现状

党的十八届四中全会要求，“健全依法决策机制”“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论”。在国家层面，国务院办公厅2018年印发《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发 [2018] 115号），要求规范性文件合法性审核工作应当从制定主体、制定权限、制定程序、法制统一、行政许可等特别行政程序法要求、权利义务以及权利职责等七个方面作重点审核；2019年，国务院出台《重大行政决策程序暂行条例》，将合法性审查确定为重大行政决策的法定程序，并将法定权限、法定程序和法制统一等三方面明确为合法性审查的内容。这些文件和法规对重大行政决策合法性审查的内容作出原则性规定。

在地方层面，部分地区在健全合法性审查标准工作上有丰富的先行探索实践，特别在行政规范性文件这一较为特殊的决策类型方面。如广东省2008年和2016年先后出台了《广东省政府法制机构规范性文件审查工作指导意见》和《关于规范性文件合法性审查标准的指导意见（试行）》；2022年，安徽省以地方标准形式发布了《行政规范性文件合法性审核规范》。相关文件标准围绕规范性文件制定主体、制定程序、制定权限、制定内容和制定规范等方面作了具体标准要求。同时，在其他类型重大行政决策合法性审查标准建立工作方面，各地也有一些积极探索，如安徽省司法厅2021年印发了《合法性审查要点指引（试行）》，明确了行政规范性文件、重要规划、固定资产投资项目审批和核准、其他重大决策事项、行政机关作为一方当事人的合同等五个方面的具体审查要点；在合同审查方面，又细分为招商引资、建设工程施工、特许经营协议、政府和社会资产合作项目、招标采购、战略性框架协议等六个类型。有关地方对合法性审查标准的探索，为当地各级行政机关开展“按图索骥”式合法性审查提供了指引。

二、健全重大行政决策合法性审查标准意义重大

不少地方同志反映，落实依法治国方略，推进法治政府建设，需要加快健全重大行政决策合法性审查标准，并强化落实机制。

贯彻落实习近平法治思想的重要举措

推进全面依法治国，法治政府建设是重点任务和主体工程。落实合法性审查机制是推动科学民主依法决策，加强法治政府建设的“关键小切口”，健全合法性审查标准则是“关键第一刀”。之所以“关键”，在于决策权是行政权的核心，在于合法性要求事关决策权的底线、红线，贯穿于决策承办部门、合法性审查部门以及决策主体全过程，“点小线长”“牵一发而动全身”。在这个关节点上实现突破，既可提升行政决策质量，也可增强各级行政机关及其工作人员的法治素养。

推动依法决策源头治理的现实需要

健全合法性审查标准，就是要明确审查什么、依据什么审查，目的在于加强决策把关，更是要以审查倒逼决策承办机关树牢依法行政意识，推动行政决策从源头在法治轨道上开展。目前，不少地方都出台了相关规定，但内容与国家层面规定大体相同，原则性较强，操作性不够。例如，某省司法厅在总结自身工作的基础上出台了相关规定，但市县政府以及政府部门并未严格执行和普遍开展相关工作。在缺乏明确审查标准和制约机制情况下，决策承办机关主办机构及其审查机构只能根据审查原则和已有知识经验开展工作，因人而异、因能力而异，决策草案质量参差不齐。

解决基层合法性审查"人岗不匹配"问题的迫切需求

重大行政决策合法性审查数量大、类型多、专业性强，工作要求高，但当前各地司法行政部门普遍存在队伍建设与工作任务不相匹配的情况。如在某省政府层面，司法厅合法审查处5人每年要承担800—1000件的审查量。基层审查力量更为薄弱，绝大多数县（区）司法局仅有一名审查人员，且还要承担行政复议与应诉等其他法制工作。进一步健全合法性审查标准，有利于切实推动审查工作标准化，提高审查工作效率，保障政府决策质量。

三、健全重大行政决策合法性审查标准的建议

健全重大行政决策合法性审查标准涉及面宽、难度大，需要加强顶层设计，持续推动。

自上而下

重大行政决策的依据首先是法律、行政法规和中央有关政策要求，一些重大决策也由国家层面作出。为此，国务院部门要带头梳理重大行政决策合法性审查标准，并根据法律、行政法规和中央有关政策修改及时予以更新，在加强自身合法性审查的同时，为地方健全提供权威准确的参考依据。

明确职责

着眼于形成一套横向到边、纵向到底的合法性审查标准体系，要明确政府层级责任，各级政府都要制定权限范围内的重大行政决策合法性审查标准；要进一步厘清决策承办部门依法行政主体责任和司法行政部门统筹、指导和监督责任，建立健全责任承担机制，将合法性要求在决策动议、草案形成等源头环节贯彻落实。

试点先行

鉴于健全重大行政决策种类繁多，全面健全合法性审查标准较为复杂，在工作方法上可先试点再推行。建议先选择若干行政决策事项多的国务院部门和有一定工作基础的省、市先行先试，分门别类探索，并注重横向间的经验集成，待形成成熟的工作方法后再全面推开。