反思单边经济制裁的政治性

□ 韩秀丽

晚近，单边经济制裁越来越成为国际社会政治斗争的重要武器，具有为达到某种政治目的的属性，从而使经济服从于政治需要。强大的单边经济制裁可能断绝被制裁国接受国际投资和开展国际合作的可能性，从而使本来就落后的被制裁国衰败、倒退甚至分裂。而那些直接针对被制裁国投资者的单边经济制裁也可能造成其投资丧失殆尽。因此，有必要反思单边经济制裁的政治性及其带来的国际投资法问题。

单边经济制裁政治性的意涵

单边经济制裁可以一般性界定为：作为跨政治、经济、法律的国际社会现象，单边经济制裁是为了实现一定政治目的，一个国家或几个国家联合（一般是依据国内法或一国所属的区域国际组织的立法）单方面决定对其他国家、实体或个人采取的歧视性经济限制措施。随着单边经济制裁实践的发展，出现了定向制裁或精准制裁，不同于对国家的制裁，其指向具体的实体或个人，但实际上，其附属于针对国家的制裁。

首先，单边经济制裁蕴含政治性目的。单边经济制裁的政治性可以一般地理解为涉及有关政治方面、为达到某种政治目的的一种属性。作为对一个或多个国家采取的强制性经济措施，单边经济制裁旨在迫使被制裁国改变政策，或至少表明制裁国对目标国政策的看法。实施单边经济制裁基本上是出于政治需要，追求的是政治目的和政治价值。作为实现制裁国对外政策的一种措施，个别西方国家实施单边经济制裁具有强烈的政治性，其政治目的可能但不限于改变目标国乃至第三国的政策。在单边经济制裁中，政治目的比经济手段更为重要，制裁国为了政治目的、宁可暂时牺牲其经济利益。当然，制裁国也可能同时获得经济与政治利益。出于政治目的的单边经济制裁与重商主义的追求相反，或者说，单边经济制裁的基本逻辑是政治利益高于经济利益。

其次，单边经济制裁政治性目的实现的法律依据可能为国内法。个别国家有关经济制裁的国内法体现了政治问题法律化倾向，有的法律在名字上即体现出其政治性。从这些法律的立法目的看，并不局限于应对国际不法行为，更是体现了制裁国的对外政策。虽然单边经济制裁采取法律形式，将自己置于法律语境之下，但其要解决的却是政治问题，是政治问题的法律化，因此，其法律性往往不足。单边经济制裁立法本质上应是对国家行政机关和司法机关就基于政治目的采取的经济强制措施进行适当限制，而不是滥用国家权力。需要补充的是，现实中确实存在不依法律进行的事实上的制裁行为，从而成为非正式的经济制裁或隐性经济制裁，但这种没有法律依据的制裁不会抹除其单边经济制裁的性质。

最后，单边经济制裁政治性目的实现工具是经济措施。单边经济制裁不同于外交制裁或军事制裁，也不同于那种国际组织内部的资格制裁。单边经济制裁是一国或国家集团通过经济规制手段来实现其政治目的。单边经济制裁不仅会削弱目标国的经济实力，也表明制裁国为实现其政治目的宁愿在一定程度上牺牲自身经济利益。制裁国可能采取程度不同的单边经济制裁措施。只要一项单边经济制裁与投资者及投资有关，其就可能成为国际投资仲裁中的争议措施，其合法性可能会受到质疑。

源于单边经济制裁政治性的合法性问题

一般地说，单边经济制裁的发起完全取决于制裁者的主观判断，其国际法上的合法性存在争议，似乎也没有条约约束单边经济制裁。但是，在国际投资法之下，这一笼统说法却是不准确的，单边经济制裁作为跨国投资者需要应对的政治风险之一，还是存在明确的法律条款对其进行约束，而且，单边经济制裁的政治性加剧了具体的合法性质疑。不管是初级单边经济制裁还是次级单边经济制裁，如果具体落实到投资者—东道国仲裁，都可能表现为受制裁的投资者与采取单边经济制裁措施的东道国之间的争端。

一方面，因单边经济制裁出于政治目的可能构成征收行为。国际投资协定普遍规定，一项合法征收措施一般需要满足四个构成要件：为了公共目的或利益、以非歧视的方式进行、依正当程序，以及给予充分、及时和有效的补偿（具体用语取决于条约规定）。 违反其中任何一个要件都构成不法征收。基于政治目的的单边经济制裁至少可能违反其中的公共目的或利益要件，因为尽管公共目的或利益并没有统一定义，但公认是指环境、健康、劳动权、文化、公共道德、社会或消费者保护等。另一方面，因单边经济制裁的政治性而违反其他义务。除了征收条款之外，受制裁的投资者还可能主张东道国的措施违反了公平与公正待遇、充分保护与安全、国民待遇、最惠国待遇、资金自由转移等待遇条款。当东道国措施违反不征收义务时，出于司法经济的原因，仲裁庭可能不再详细分析其他条款的违反，但是，单边经济制裁措施对这些义务的违反可能是明显的。

基于单边经济制裁政治性的合法性抗辩问题

具体条款下存在的具体抗辩应该仍然是投资者首先使用的抗辩。此外，援引国家安全例外抗辩成为最常见的现象，这也可能是作为制裁国的东道国为其制裁措施进行抗辩的特殊性之所在。

首先，基于具体条款的抗辩。国际投资条约的很多待遇条款都可能包括例外，例如，国民待遇、最惠国待遇、征收、转移条款等，但目前直接涉及将制裁作为例外的条款则以资金自由转移条款为典型，而拒绝授惠条款本身就属于例外条款性质，也可能规定拒绝保护目标国实体或国民拥有或控制的投资。这两类条款可能排除单边经济制裁措施的违法性，但是，目前包含这两类具体规定的国际投资协定较少。

其次，根本安全例外条款抗辩。在依条约提起的针对单边经济制裁的投资仲裁中，除了基于具体条款的抗辩，只要条约中包含根本安全例外条款，无论是自主裁决的根本安全例外条款，还是非自主裁决的根本安全例外条款，东道国大都会进一步提出根本安全例外抗辩。鉴于单边经济制裁的政治性，根本安全例外抗辩亦成为单边经济制裁的重要抗辩理由。尽管根本安全条款的强政治性不容否认，但其仍具有规范属性，不以保护国家的根本安全为目的、不符合必要性的所谓根本安全措施，包括单边经济制裁措施，较难得到国际争端解决机构的支持。

最后，危急情况抗辩。《国家对国际不法行为责任条款草案》第二十五条的危急情况抗辩可能成为制裁国的最后选择。相较于国家安全例外条款，危急情况抗辩更为困难，其要求东道国的单边经济制裁措施是保护东道国根本利益、对抗严重迫切危险的唯一办法，东道国没有促成紧急情况的生成，且该行为没有严重损害作为所负义务对象的一国或数国或整个国际社会的根本利益。在具体案件中累积适用这些条件，东道国很难抗辩成功。

众所周知，国际投资仲裁本身就是一个去政治化的争端解决方式。这种去政治化表现在母国无需为了投资者的私人利益直接面对东道国，从而损害母国的对外政策利益。尽管单边经济制裁引起的投资争端在很大程度上具有政治性，但并没有阻碍通过仲裁方式解决相关投资争端的可能性，这也是国际投资法治加强的表现。

单边经济制裁的政治性可能导致其违反国际投资协定义务，除非其满足具体例外、根本安全例外或符合危急情况要求，但一般来说，这些都不是容易成功援引的抗辩。作为制裁国，为了使单边经济制裁措施符合具体例外、根本安全例外和危急情况，需要了解相关条件，以免除其违法性和相应的赔偿责任。作为受制裁的投资者，有一定机会利用国际投资仲裁机制保护自己的权益，但也要注意各种例外条款的限制。（文章仅代表作者个人观点，不代表本网立场。）

（作者系厦门大学法学院教授）