《周礼》对古代行政法制的影响

□ 郝铁川 （河南大学法学院教授）

《周礼》并非某朝某代典制的实录，而是旨在为千秋万世创立行政规则。其条理逻辑清晰、结构整齐划一，因而很容易成为各式各样的政治家变法改制的参考样板。本文则从行政法制入手，梳理《周礼》的影响。这里所说的行政法制，实际上是行政组织法，与今天以控制行政权运行为核心的行政法不尽相同。

第一，西汉王莽改制是法制史上的一件大事，《周礼》则是王莽改制的重要参照。一是王莽以“井田”方式实行“王田”（土地王有，不准买卖），防止土地兼并。王莽始建国元年，即针对这个问题，颁布了“王田”令：“古者，设庐井八家，一夫一妇田百亩，什一而税，则国给民富而颂声作。此唐虞之道，三代所遵行也……今更名天下田曰‘王田’，奴婢曰‘私属’，皆不得卖买。其男口不盈八，而田过一井者，分余田予九族邻里乡党。”王莽在此诏文中，称他要恢复的井田制是古者“唐虞之道，三代所遵行也”，但没有指明所据何经。考《周礼·小司徒》有“九夫为井”之说，《周礼·大司徒》又考虑土地之肥硗，有“不易之地，家百亩；一易之地，家二百亩；再易之地，家三百亩”的规划，《周礼·遂人》又有“辨其野之土，上地、中地、下地，以颁田里：上地，夫一廛，田百亩，莱五十亩，余夫亦如之；中地，夫一廛，田百亩，莱百亩，余夫亦如之；下地，夫一廛，田百亩，莱二百亩，余夫亦如之”的记载，税率又依《周礼·载师》“凡任地，国宅无征，园廛二十而一，近郊十一，远郊二十而三，甸、稍、县、都皆无过十二，唯其漆林之征二十而五”的规划，不难看出王莽所改田制，皆本自《周礼》而已。其“井田”和“王田”，都是仿效西周井田制，将土地收归国有，以有效防止土地兼并，立意尚为良善。但存在两个问题，一是“井田制”以“授田”为主，希望提升生产；“王田”则是以“限田”为主，希望遏止兼并，两者出发点并不相同，相互矛盾、抵消，可知王莽田制改革必败无疑。

二是“五均”“赊贷”。“六筦”，就是以政府的力量管制民生六大事情：盐、铁、酒、钱币、名山大泽、五均赊贷。“五均”是平抑物价，《周礼》中的“司市”“贾师”均主张政府应主导市场价格，稳定物价及供需。“赊贷”来自《周礼》“泉府”之职，分“赊”“贷”两项，“赊”指政府握有滞货，而可先赊售予人民，属于信用融通，似无利息给付，但还款仍有一定期限。“贷”指金钱借贷，在贷款之前，政府仍须审查贷款人信用状况，然后才决定是否给予贷款，借款人还需负担一定的利息。《周礼》所规划的市场交易制度十分完善，除了“司市”“贾师”“泉府”之外，尚有“质人”掌契约、“廛人”掌课税，“胥师”“司虣”“司稽”等职掌管市场秩序。然而王莽的“五均”“赊贷”，重在管制市场秩序，而非开发市场活力，从而带来“奸吏猾民并侵，众庶各不安生”“制度失中，奸轨弄权，官民俱竭”（《汉书·食货志》)。

第二，《周礼》对《唐六典》的影响。在中国官制史上，《周礼》开创了职官编制规划的理念。也就是说，职官不能随意设置，必须按照政府管理职能加以编制。《周礼》以天官、地官、春官、夏官、秋官、冬官六篇为间架。天、地、春、夏、秋、冬即天地四方六合，就是古人所说的宇宙。《周礼》六官即六卿，根据作者的安排，每卿统领六十官职。所以，六卿的职官总数为三百六十。众所周知，三百六十正是周天的度数。《周礼》规划的官制，影响百代。如从隋代开始实行的“三省六部制”，其中的“六部”，就是仿照《周礼》的“六官”设置的。唐代将六部之名定为吏、户、礼、兵、刑、工，作为中央官制的主体，为后世所遵循，一直沿用到清朝灭亡。

《周礼》开创职官编制的理念与做法，《唐六典》则是中国古代职官编制法的成熟形态。唐朝开元时期曾有过一次大规模的政府机构改革，《唐六典》则是开元中后期各项制度变革的集大成者，它以法典编纂的形式确认、巩固和扩大了机构改革的成果。《唐六典》按照改革后的国家机关体系进行编纂，详尽规定各部门的机构设置、官员编制、职掌权限、各部门之间的关系以及官吏任用等一系列制度，使唐朝的组织架构一目了然，相当于政府组织法。《唐六典》首次把官员分为文官、武官、内官、外官四大类，这在此前有关唐代官制的记载中是没有的。“凡诸司置直，皆有定制”是《唐六典》的一大特色。“定制”的重要内容就是定岗、定责、定编、定级。编制员额一经确立便具有法律效力，不得任意更改。《唐律·职制律》规定：“诸官有员数，而署置过限，及不应置而置(谓非奏授者)，一人杖一百，三人加一等，十人徒二年。”即如果官员超过法定人数，或不按规定的员数而任意增补官员，则主管官要按妄增的人数，负法律责任，其目的在于防止冗官充斥。

第三，《周礼》对后世官员的考核制度产生了较大影响。《周礼·冢宰》中的“宰夫”职责是，年终命令官吏们总结确定一年的会计文书，月终就命令总结确定当月的会计文书，旬终就命令总结确定本旬的会计文书，而用以考核官吏们的政绩。政令不按时施行的，就报告（冢宰）加以责罚。从战国起，我国便有以“上计”来考核官员，即将一年赋税预算收入事先写在木券上，然后剖而为二，臣下执左券，国君执右券，年终时臣下至国君处报核，以考核的优劣决定官职的黜陟。《周礼》设计的官吏考核制度对后世影响了两千余年。

总之，《周礼》对田制、市场、职官编制等方面的设计规划，对后世产生了较大影响，且与西欧中世纪杂乱无章的政府编制形成了明显的反差。