具有维护农村集体经济制度等多重目标

上海师范大学哲学与法政学院于霄在《法制与社会发展》2023年第5期上发表题为《农村土地流转：政策性概念到规范性概念》的文章中指出：

农村土地流转（以下简称农地流转）是指农地的流通与转让，这是我国农村土地法治研究的重要课题。流转、转包、互换、出租、转让、入股、抵押等概念构成了我国农地流转的规范性概念体系。其中，既有农地转让、出租等规范性概念，也有流转、转包等不同于典型不动产权利变动的政策性概念。尽管流转、转包等政策性概念与典型民事法律关系的规范性概念存在差异，但政策性概念被长期使用，仍然对我国民事法律产生了深远影响。目前，我国农地流转的规范性概念体系存在诸多问题，可以将之归纳如下：其一，“流转”本身是内涵不清晰的概念。农村土地的“流转”并非内涵外延明确的概念，且行为性质不清晰；其二，部分历史遗留概念与政策性概念不符合法律规范体系的要求；其三，农地流转规范性概念体系存在内在逻辑抽象性不足的问题。构建农地流转的规范性概念体系的根本目标在于维护农村集体经济制度、保障农民权益以及在此基础上促进农业生产和土地利用。我国现有规范对转包、互换、出租、转让、入股、抵押等概念的关系设计体现了根本目标的要求，但不能充分解释转让与出租、抵押与入股等在法效果上的差异源于何种内在要素。抽象出内在要素便于协调现有体系，实现后续概念的系统发展。

在现有的规范体系中，农地流转的规范性概念随政策话语而改变，并且具有非市场性特征。构建农地流转的规范性概念体系具有维护农村集体经济制度、保障农民权益和促进土地要素市场化等多重目标。当前我国建立了基于法效果的农地流转行为框架。基于此，实现从政策性概念到规范性概念的完全转变，首先，调整现行规范性概念体系，应主要包括转让、出租、抵押和向本集体农民专业合作社出资；其次，设立规范性概念体系内部关系标准。应主要考虑是否导致用益物权移转、是否可以稳定持续地产生收益、是否发生在集体内部、是经营性权利还是保障性权利、是否经过入市程序这五个区隔要素，分别设定相应程序，进行相应限制；最后，重塑政策性概念进入规范的方式。政策性概念进入宣示性条款，可以确定适用法律规则的方向，有利于解释和执行法律。