检察民事公益诉讼“等外”领域的规范拓展及保障机制

□ 王海军

在党的领导下，检察机关对新类型公益诉讼的探索工作不断深入，要拓展公益诉讼案件范围，首要任务是框定公共利益实质内涵，在实践领域科学确立检察民事公益诉讼案件范围的合理界限。践行“等外”领域案件范围的拓展，需要同步反思现行法律及司法解释规定，积极探索保障机制，以确保规范拓展后的检察民事公益诉讼在国家现代治理中发挥更大实效。

检察民事公益诉讼“等外”领域的拓展基准及方式

（一）“等外”领域的拓展基准

检察民事公益诉讼“等外”领域拓展的根据在于民事诉讼法对侵害公共利益的行为概括式授权检察机关提起公益诉讼展开救济，因此，对公共利益这一法律概念进行内涵界定将对“等外”领域的拓展范围产生实质影响。

为克服司法实务争歧导致的公共利益概念界定模糊弊端，通过检察公益诉讼的司法实践抽象出公共利益主要具有时代性、目的性、价值性、实践性、人民性五个特征，以此来辅助进行对“公益”的判断。面对个别案件中会出现判定的分歧争议，笔者认为与其徒劳尝试对公共利益的直接定义，不如在以公共利益所具有的学理特质进行正向判断的同时，反向将不属于公共利益的情形予以排除，可能是目前协助司法机关对案涉利益是否属于公共利益作出合理判断的务实方案。

（二）“等外”领域的拓展趋向及方式

党的十九届四中全会强调要“拓展公益诉讼案件范围”，但在响应政策号召探索拓展公益诉讼案件范围的同时，也得密切关注公共利益的内涵会随着社会变迁而呈现出的时代变动性，无边界地拓展案件范围可能会产生使得公益诉讼囊括到公权力不必要介入场域的风险。而社会经济发展后，需要动态反思现有公益诉讼案件范围，将不再需要救济的利益排除在公共利益的范畴之外，以及探索过去不被视作公共利益的利益是否需要重新评判涵括进去并加以保护。

此外，“等外”领域的探索不是公益保护的终点，检察公益诉讼的丰厚实践成果需要以立法形式确认，将检察机关的成功经验向其他机关、社会组织推广，并最终拓展新的“等外”领域案件的起诉主体，以确保检察机关法律监督权行使的补充性质。

检察民事公益诉讼“等外”领域拓展的合理限度

（一）限制或排除提起民事公益诉讼的情形

首先，对当事人处分权进行限制，对被害人人数众多、损失巨大，能够行使权利却怠于行使权利之时，不必要以检察民事公益诉讼的形式展开救济。在特殊情况下，个案中权利人行使处分权遭受重大障碍，涉及公共利益的，则应以公益诉讼的形式展开救济。

其次，对法定起诉条件的限制，为节约司法资源，在“等外”领域探索实践中，可以尝试参照行政公益诉讼的起诉条件，在侵权人主动停止侵害公益行为并积极展开救济之时，暂不提起公益诉讼，而视其弥补损失的情况而定是否起诉。

最后，法益衡量原则的限制，在以公益为代价保护公益或者私益时，需要就案涉利益的价值位阶进行判断，应该在保障公共利益和尊重个人公约权利之间作出适当的平衡，这个平衡的过程很大程度上需要参考“成本—收益”公式来进行价值位阶上的衡量。

（二）限制或排除提起检察机关法律监督权的情形

第一，作为监督权中最实质、对象最广泛，对被监督对象具有重大影响的权力公诉权而言，其行使具有补充性。第二，就监督的对象而言，对于涉及公共利益的法律保留事项，如果没有法律授权，检察机关不得以保护公共利益之名拓展至检察公益诉讼案件范围内。第三，就监督的法律后果而言，为了避免检察权的滥用，检察机关的法律监督应当属于“柔性监督”，在监督时应该尤为审慎。

检察民事公益诉讼“等外”领域拓展的运行保障机制

（一）在检察民事公益诉讼全过程中确保公众参与

在公益诉讼程序的启动上，检察机关应充分接受公众和社会组织提供的线索，并对需要司法救济的部分提起公益诉讼，以在案件的启动上充分反映人民群众的意志。在程序具体启动上，自行发现线索并起诉不可或缺但应相对谨慎，最好以公告等形式明确更多来自社会公众的利益诉求，以避免无意义之诉讼，争取让有限的司法资源发挥最大作用。

（二）灵活对待诉前公告程序

尽管诉前公告程序的设置有其内在的合理性，法律监督权的特征引申出的检察机关提起公益诉讼时补充性的法律地位与程序正义应得到肯定，但两高《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的规定并不完善，面临着对公益救济的及时性影响较大的问题，在特定情况下实体公正与诉讼效率的价值也应得到同等考量。

（三）探索新领域案件的配套诉讼请求

在我国民事公益诉讼实践中，由于因果关系难以证明、举证责任较重、赔偿额难以计算、赔偿利用途径不明等原因，部分“等外”领域案件较少涉及损害赔偿的诉讼请求，而以赔礼道歉、停止侵害、消除影响为核心。在民事公益诉讼中设置配套的惩罚性赔偿制度，能够有效地填补社会公共利益的损失，并且以惩罚性赔偿的威慑力来促使行为人不敢再次侵害社会公共领域的正当利益，从而实现民事公益诉讼制度的设立初衷。