检察公益诉讼专门立法的必要性和理论基础

□ 孙佑海 （天津大学法学院讲席教授）

习近平总书记在党的十八届四中全会上，深刻阐述了我国建立检察公益诉讼制度的重大意义。在今年3月全国人大会议期间，共有699位全国人大代表联名提出议案或建议，建议由全国人大常委会加快制定检察公益诉讼法。那么，检察公益诉讼专门立法的必要性是什么？制定专门法所依据的理论基础是什么？这些，需要我国法学界和有关实务部门进行深入研究。

检察公益诉讼专门立法的必要性解析

现行检察公益诉讼司法解释对指导司法实践发挥了一定作用，但是存在层级较低、内容散乱等问题，亟须通过专门立法加以解决。

第一，现行规范层级较低，“依据力”不足。根据立法法的规定，诉讼制度只能由国家法律规定。透视我国检察公益诉讼的现行规范，国家法律条款仅解决了制度合法性以及诉讼主体适格性的问题，具体的操作规范几乎全部依赖司法解释。限于司法解释的地位，在“依据力”上有争议。

第二，整体规范分散化，不利于统一司法适用。理论上，诉讼规则虽然纷繁杂陈，但整体上应当协调一致，不能彼此重复、相互矛盾。然而，当前分散化立法很难确保规则之间的协调一致。

第三，嵌入式立法模式，不符合检察公益诉讼的独立性诉讼特点。检察公益诉讼是不同于传统诉讼的独立性诉讼，如果采用嵌入式立法模式，将属于客观诉讼的检察行政公益诉讼融入现行行政诉讼体系，突破了行政诉讼原告和被告之间具有“直接利害关系”这一根本特征，必然使行政诉讼内部的统一性和逻辑性遭到破坏；而如果将检察民事公益诉讼融入现行民事诉讼体系，也会突破公益诉讼和私益诉讼的界限，使得民事诉讼的内涵无限延伸与扩大，极易导致司法审判中法律适用的混乱。

为解决以上问题，制定专门的“检察公益诉讼法”十分必要。一是专门立法可以为检察公益诉讼“正名”，能够彻底克服嵌入式立法模式的弊端，为确立检察公益诉讼独立地位提供保障。二是专门立法可以为检察公益诉讼提供明确的法律依据，实现检察公益诉讼规范体系的统筹整合。三是专门立法可以提升检察公益诉讼法律规范文件的权威性，便利检察机关依法高效地开展检察公益诉讼工作。

检察公益诉讼专门立法的理论基础阐释

制定专门的“检察公益诉讼法”，需要有雄厚的理论基础。

（一）基于客观诉讼理论的检察行政公益诉讼

客观诉讼理论是开展检察行政公益诉讼的理论基础。所谓客观诉讼，是指以维护客观法律秩序或一般公共利益为目的的诉讼，其首要功能是监督法律实施、保障公共权力的良性运作。在客观诉讼中，不存在真正的利益主体，有权提起诉讼的主体往往是法律特别授权的公益代表。

行政公益诉讼属于客观诉讼。我国的检察行政公益诉讼在试点期间，便表现出了明显的客观诉讼特征。在后续的发展过程中，这一特征又得到了强化。第一，从制度目的上看，检察行政公益诉讼维护公共利益，与客观诉讼的特征完全吻合。第二，从制度功能上看，检察行政公益诉讼主要发挥监督法律实施的作用，与客观诉讼的价值功能相匹配。第三，检察行政公益诉讼的诉讼构造与客观诉讼的特殊架构相一致。

（二）基于社会公共利益代表理论的检察民事公益诉讼

社会公共利益代表理论是开展检察民事公益诉讼的另一重要理论基础。与侧重私益保护的传统诉讼不同，检察民事公益诉讼是为了维护社会公共利益而提起的诉讼。所谓社会公共利益代表理论，是指检察机关作为社会公共利益的代表在涉及社会公共利益的民事案件中享有提起诉讼的资格。

作为社会公共利益的代表，检察机关提起的民事公益诉讼不属于传统的民事诉讼。第一，从制度目的上看，检察民事公益诉讼是为了维护公益而设，并不以化解平等主体间的人身、财产损害纠纷为目标。第二，从责任基础上看，损害社会公共利益的责任属于公法责任。第三，从诉讼构造上看，检察机关作为社会公共利益代表，明显区别于传统民事诉讼中的“原告”。

（三）基于法律监督理论的检察公益诉讼

检察公益诉讼不仅独立于传统的行政诉讼、民事诉讼，还明显区别于其他主体提出的公益诉讼。检察公益诉讼是“以诉的形式履行法律监督本职”，监督性是其首要特征，并由此衍生出权威性、能动性等其他重要特征，而这些特征是其他主体提起的公益诉讼所不具备的。

第一，检察公益诉讼具有监督性。赋予检察机关提起公益诉讼的职权不是偏离法律监督职能的另辟蹊径，而是对检察监督定位的坚守和深化。作为法律监督者，当负有维护公共利益职责的行政机关未依法积极履职时，检察机关可以通过提出检察建议或者诉讼方式纠正违法、督促履职；或在行政机关履职不能时，作为补充力量，通过代位执法诉讼维护公共利益。

第二，检察公益诉讼更具权威性。公益诉讼检察是新时代“四大检察”之一，依法提起公益诉讼是检察机关的法定权力和职责。因此，相较于其他主体，必须作为的检察机关对于公益的保护更为全面可靠。多年司法实践中，检察机关已成为公益诉讼的“绝对主力”。五年来，检察公益诉讼办案数是76万多件，而同期社会组织提起的公益诉讼案件是700件左右。

第三，检察公益诉讼更具能动性。一方面，检察机关维护公益的手段更丰富，提出检察建议、提起行政公益诉讼等方式都是其独有的。另一方面，检察公益诉讼的适用领域更广更深。近年来，多部新立或新修的法律中规定了检察公益诉讼条款，逐步推动检察公益诉讼适用领域形成“4+N”的发展格局。