法治号
董跃 盛健宁
国际法是国际社会各方斗争的重要工具，近年来更是被频频应用于国家间的“法律战”之中。目前学术界对于“法律战”的理解和使用有泛化的趋势，但并非所有的国际法律适用和法律冲突都可以等同于“法律战”。以发起法律战最为频繁的美国为例，法律战不仅被作为外交政策中不可或缺的制度和工具，还是其实现军事目标的有效战略部署。因此有必要对法律战的内涵、表现形式以及走向进行梳理，并在此基础上考虑我国的应对措施。
法律战的内涵
法律战（lawfare）被定义为“使用或滥用法律替代传统军事手段实现作战目标的战略”。例如，指责目标国家的军事行动是违反国际法的侵略战争，利用舆论压力迫使对手停止使用武力。作为多元化战争的一部分，法律战与国际法关系密切，尤其是在战争法、武装冲突法以及国际人道法领域，并发展出“国际法律战”的概念，即使用或滥用国际法律规定，解释或曲解国际法规范和基本原则以实现军事目的。
国家开展法律战需依赖自身强大的军事、经济实力。美国政府在国家安全机构和军事部门拥有大量的常驻联邦探员和政府律师团队，为其开展法律战提供了雄厚的法律资源。此外，美国在国际法律领域拥有相当的影响力，包括解释和适用大多数国际规则的主导权，还能够在很大程度上影响很多国际组织的议事规则和表决机制，这是其他国家所不具备的。正是这些优势，让美国罔顾国际法的合法性与正当性，频频发起法律战。
法律战的表现形式
法律战之所以被称之为法律战，是因为某项法律的实施能产生与传统军事行动相同或相似的效果，造成对方军事力量的瘫痪。美国发动的法律战包括“工具型”和“遵守—利用差异”两种形式。
“工具型”法律战受到实用主义法学影响，与法律工具理论关系密切，是一种成本低、伤亡小的战争武器，指使用国内法和国际法等法律工具制裁对手以代替甚至超出常规军事行动发挥的作用。最典型的应用是对敌国实施经济制裁并给第三国施加次级制裁，发动“经济法律战”（financial lawfare）。美国政府利用美元在全球贸易结算货币中的支配地位，加强本国对伊朗的金融制裁立法，联合外国政府、国际组织和金融机构制裁伊朗，扰乱了伊朗关键的对外贸易关系。而非美国个人和实体则十分谨慎，担心遭受美财政部与美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）的次级制裁和处罚，纷纷停止与伊朗的交易，在对伊朗个人和实体的制裁方面甚至比法律规定的更为严格，要求提前支付货款的行为造成了伊朗各类企业的倒闭和制造业的崩溃。可以说，美国对伊朗发动的“工具型”法律战使其经济实力大减。
美国对华发动“工具型”法律战的有力佐证即为出台“特别指定国民清单”（SDN名单）和非SDN中国军事综合体企业名单。以上名单的颁布基于《全球马格尼茨基人权问责法》《敌对国家制裁法》等域外法和政策依据，是针对中国实体和企业的最严厉的金融制裁和技术出口限制手段。据悉，与军方联系紧密的企业和实体，如华为、大疆等都被列入了该名单。一旦被列入SDN名单，被指定的企业和实体相当于在全球经济的金融管道中被“军事管制”。与其交易的主体除了面临高额罚金和刑事监禁，还将遭遇财产隔离、被切断与美元金融体系的联系等处罚，在全球范围内的声誉也将受到严重冲击，面临极高的商业交易风险。因此，美国“工具型”法律战具有极强的攻击性和阻断性，严重挤压了我国实体企业的国际生存空间。
与“工具型”法律战不同，“遵守—利用差异”法律战指的是国家或非国家实体利用对手遵守法律的特点，通过违反或滥用该法律的方法开展非对称行动，从而实现军事目的。
美国在我国周边海域就屡屡发动“遵守—利用差异”法律战。美国利用自身的军事实力和在国际机构中的影响力，反对中国对周边海域的合法主张和权益，要求中国遵守由美西方国家主导的所谓“以规则为基础的国际秩序”。美国还发布了《航行自由报告》，出版了《指挥官作战法手册》《海洋界限报告》等官方文件，定期举办太平洋司令部的年度国际军事法和行动会议，对《海洋法公约》进行了一系列符合美国利益的解释。给我国的合法军事行动、执法行为等扣上“过度海洋主张”的帽子，从而实现其对我国周边海域非法军事干预的目的。
美国法律战的未来走向
基于对软法的重视、长期形成的治外法权制度以及服务国家战略的考虑，美国已形成了一套较为成熟的法律战策略，用于破坏敌对国家的经济和金融基础，助其实现地缘政治目标。法律战不仅是其重要的政治工具，也是其常用的战争武器。展望未来，美国的防御性、碎片化法律战模式极有可能由向攻击性和系统化的方向转变。
美国很有可能将法律战纳入外交与国家安全的计划中，制定与国家安全紧密结合的法律战战略，全面参与到各类对抗性、排他性竞争中。利用自身的不对称优势，由国务院、财政部或国防部等政府部门制定立法战略，将法律战的实施提升至《国防战略》和《国家军事战略》等国家安全战略层级。
同时联合盟友发动国际法律战，构建“法律战联盟”。一方面，在实际操作中，加大“工具型”法律战的使用力度，探索SDN名单之外的新型经济制裁，有针对性地打击我国的大型高科技跨国企业，甚至切断美国企业在华投资，实现不战而屈人之兵的意图。另一方面，利用“遵守—利用”差异法律战，号召北约、五眼联盟等国际组织不断强化符合美国利益的国际法规范，行使美西方国家主导下的国际规则的话语权和制定权，将我国等国家视为侵犯“自由国际秩序”的假想敌，捏造对手国家违反国际法的情况，为发动军事打击预先做法律战准备。
美国法律战的中国应对
法律战已被视为发动战争与国际政治斗争的新武器，因此我国应准确认识法律战带来的威胁与挑战，并积极主动地加以应对，才能在未来可能发生的军事冲突中，熟练掌握相关国际法原则、作战方式和手段，争取战争的正当性与合法性并占据上风。
首先，应加快涉外法治工作战略布局，统筹发展和安全，形成系统完备的域外适用法律体系。用法治方式应对挑战、防范风险，持续推进反外国制裁法等涉外立法的修改完善，不断扩充反制法律战工具箱，坚决维护国家主权、安全和发展利益。
其次，考虑到我国民间对战争法及军队作战规范并不熟悉，应当培养一批有能力应对并介入法律战的专业人才。一方面对实际参与作战的解放军官兵进行与战争有关的国际法的普及教育，重视基本的战争法规和国际人道法规的遵守。另一方面尝试设立法律战的专门研究机构或智库，打造军事方面精通国际政治与国际法的复合型人才，同时，在战略单位设置国际法和战争法顾问，在重大演习中模拟实况，提高应对美国法律战的能力。
最后，主动参与、引领国际规则的制定，与美西方国家争夺国际规则主导权。其一，利用法律制度、文化和外交手段进行符合我国国家利益的法律解释，例如解释海警法中对“管辖海域”的认定。其二，在深海、极地、外层空间、网络空间等国际法的“灰色区域”增强我国的影响力，建立公平正义的治理规范，改变中国以及广大发展中国家全球公域治理中的不合理地位。
【注：本文系国家社科基金重大专项（20VHQ001）的阶段性成果】
（作者：董跃 中国海洋大学法学院教授、海洋发展研究院高级研究员，盛健宁 中国海洋大学法学院硕士研究生）
编辑：武卓立