简析北京市管企业碳达峰行动方案

作者：北京天达共和律师事务所 赵舒杰 梁巍

国务院于2021年发布了《2030年前碳达峰行动方案》，明确将碳达峰贯穿于经济社会发展全过程和各方面及“碳达峰十大行动”。2022年10月，北京市政府发布《北京市碳达峰实施方案》，再一次明确提出目标要求——“市属国有企业要发挥示范带动作用，积极制定企业碳达峰碳中和发展战略，开展低碳技术研发应用，形成一批绿色低碳的灯塔企业。”

北京市国资委于近日出台《市管企业碳达峰行动方案》（以下简称“行动方案”）可以被视为对这一要求的具体细化和落地。同时，这一行动方案也将推动市管企业为北京全面实现碳达峰碳中和目标贡献力量。

一、政策总体目标

行动方案提出了明确且具体的行动目标，在聚焦“十四五”“十五五”两个发展阶段同时，要求在第一阶段目标到2025年时，可再生能源消费比重达到14.4%以上。其次，在第二阶段的目标要求下可再生能源消费比重达到25%左右，相比2025年目标再次提高11%。可见短期内北京市将会继续大力推进节能降碳工作，该行动方案不仅聚焦中短期目标，并且有实际的数值可以进行对照。由此我们可以预见的是，北京市政府将会持续增强对于市管企业碳排放总量和强度的控制，排放超标企业可能面临强制性清洁生产审核的情形。于市管企业而言，应当对照行动方案的目标提前布局，逐步加快在能源利用和碳排放方面的转型升级，关注产品能耗限额强制性国家标准目录和节能监察企业名单。未来，对于生产能耗和碳排放达不到要求，影响首都碳达峰实施工作的市管企业来说，会面临严峻的监管压力和法律风险。

二、政策监管与实施

1.监管主体明确具体

该行动方案在七个维度提出了25条具体措施，在每条措施之后都明确责任部门，强化出资人引导，发挥企业主体作用，可见该行动方案将会快速落地实施，对于每项措施之后的相关单位，表现出以下两个特点：

首先是坚持多政府部门共同协调推进。在行动方案的具体举措当中涉及方面众多，无一例外的是每项措施之后都是多部门共同分工负责。对于市管企业而言涉及相关政策措施的侧重点各有不同，所以应当明确自身应当关注的重点监管部门的政策动向，避免因忽视掉应当关注的政策文件而受到不利影响。

其次是重点部门的地位依旧突出。市规划自然资源委、市发展改革委、市生态环境局、市碳达峰碳中和工作领导小组办公室在行动方案当中的重点地位依旧突出，所以对于各类型的市管企业而言，对相关政策文件应当进行重点关注，着重注意其中规划性、引导性和监管执法的文件，提前进行节能减排方面的规划布局和合规建设。另外，在促进科技发展与节能减排设施建设的相关举措当中，“北京经济技术开发区管委会”高频出现，预计在未来与行动方案有关的促进节能减排的科技发展投入与设施建设投入方面，北京经济技术开发区管委会的地位不可忽视，所以对于其下属企业或者业务领域涉及节能减排技术发展或设施建设的企业而言，经开区管委会的相应政策和规定也应当给予足够的重视。

2.科技赋能绿色转型

行动方案提出市管企业要加快绿色低碳循环产业体系建设，以科技和数字化转型促进低碳发展的实现。在城市基础设施领域，将推动新一轮的智能化改造升级，同时要建设京能智慧电厂、北控智慧供能云平台等一批数字化运营平台，进一步推动城市基础设施的减排。在传统产业升级方面，不仅强调提高工业企业的电气化水平、降低生产能耗，还强调新技术与传统产业的深度融合，促进大数据、人工智能、5G、物联网、北斗等新一代信息技术应用到传统领域当中。另外还要加强新能源企业和新材料企业的发展，大力发展氢能、储能等具有战略意义的新兴绿色产业，智慧能源互联网、动力电池、建筑零碳技术、低成本二氧化碳捕集利用与封存等领域，将是未来市管企业加快绿色低碳技术创新攻关的重点。非化石能源也是未来技术发展的重点，行动方案要求要严格控制能源消耗和碳排放强度，推动一系列的综合能源示范项目，在符合条件的既有产业园区、办公楼宇、工业厂房、地铁车辆段、公交场站等合理布局分布式光伏发电系统，到2025年市管企业的可再生能源发电装机比例要达到50%以上。

3.投资将向绿色产业集中

行动方案明确提出将发挥投资的引导作用，在国有资本的增量投资当中，要集中到绿色低碳的产业和战略性的新兴产业当中去，并且加快现有国有资产的整体结构，加快对于不符合绿色低碳要求的企业进行重组和调整。例如在汽车领域，行动方案要求要加快发展新能源智能汽车产业发展，重塑汽车产业特色优势和规模优势，积极培育燃料电池汽车产业链。同时要继续坚持推动市管企业的燃油车淘汰，行动方案明确要求“十四五”时期，市管企业所属公交车（山区线路及应急保障车辆除外）、巡游出租车（社会保障除外）、新增轻型环卫车（无替代车型除外）全面实现新能源化，市管企业新增和置换公务用车基本实现电动化。在设施投资方面将加快推进以全周期低碳化为导向的绿色转型，对于新建公共机构建筑、新建厂房屋顶光伏覆盖率力争达到50%，对于原有企业办公大楼、酒店商超等公共建筑，市管企业还要率先推动符合条件的既有建筑绿色低碳化改造。

三、律师合规建议

市管企业作为北京全面实现碳达峰碳中和目标的重要力量，应将碳达峰碳中和目标要求全面融入市管企业中长期发展规划，主动践行履行社会责任，运用法治思维和法治方法解决碳达峰实施工作中的突出问题，梳理核算自身碳排放情况，研究碳减排路径，积极开展国内自愿减排交易机制CCER、国际自愿碳减排标准VCS和GS黄金标准等机制下的碳汇项目开发、管理和上市交易的相关工作准备，根据自身情况制定科学有效、切实可行的碳达峰行动方案并贯穿到企业生产经营全过程和各环节，严格控制能耗强度和碳排放强度，做到合理控制碳排放总量，从源头减少二氧化碳排放，同时严格控制非二氧化碳温室气体排放。本市重点碳排放单位应严格履行碳排放报告的年度报告义务，按期履约清缴，探索增强能耗总量控制弹性，向碳排放总量和碳排放强度双控转变。

根据《市管企业碳达峰行动方案》提出的提升碳排放管理能力、碳交易管理能力以及绿色金融支撑能力，企业参与碳排放权交易应严格执行碳排放权交易有关管理规定，按要求开展排放权交易及配额清缴，强化碳排放数据管理、碳市场分析、碳配额管理、排放报告编制、碳交易运作等工作。探索开展企业全产业链应用场景碳计量与碳减排方法学体系研究，尝试推动本企业碳减排量纳入国内自愿减排交易机制（CCER）体系中，研究建立基于大数据的碳资产计量与管理平台，实现碳资产分步骤开发和转化。有序推进绿色信贷、债券、基金、期货等金融产品创新，探索建立环境、社会和公司治理（ESG）数据平台，以及基于碳资产的低息绿债、低碳绿债、环境、社会和公司治理（ESG）、间接融资等金融应用手段，积极开展企业绿色发展评价，推动绿色金融信息规范披露共享。

四、法律风险提示

1.行动方案包含禁止性规定

在行动方案中明确禁止了新建和扩建燃气独立供暖系统，坚持可再生能源供热优先原则，推动供热系统能源低碳转型替代，有序开展地热及再生水源热泵替代燃气供暖行动，全面布局新能源和可再生能源供热。由此，新建和扩建燃气独立供暖系统被明令禁止，市管企业对此要充分认识并应当进行避免。

此外应格外注意的是，行动方案要求适时修订新增产业的禁止和限制目录，统筹纳入碳排放控制要求，坚决遏制高能耗、高排放、低水平项目盲目发展。这就意味着在未来一段时期内，部分高耗能、高污染的企业将会被列入到禁止或限制产业目录当中。对于业务领域涉及这些行业的部分市管企业来说，应主动割弃掉被列入到禁止和限制产业目录的业务板块，避免相应的法律风险。

2.低碳法规和标准逐渐严密

行动方案强调要建立低碳法规标准体系，推动应对气候变化、节约能源、可再生能源利用和建筑绿色发展等方面地方性法规、制度的修订，发挥标准约束引领作用，逐步形成严于国家的节能、低碳标准体系。可见在未来一段时间内，北京市细化低碳标准，且十分强调标准约束引领作用。

对于市管企业而言，一方面要重视政府颁布的地方性低碳法规，也要足够重视相关的低碳标准，对于强制性的节能、低碳产品标准应当严格遵守，对于引导性、提倡性的标准也要逐步对接，在低碳法规和标准体系逐步建立和发展过程当中，标准的逐步提高不可避免。

3.责任管理制度将会更加明确

行动方案中还要求建立健全目标责任管理制度，将碳达峰碳中和相关指标纳入经济社会发展综合评价体系当中，研究制定考核评估体系，对未完成目标的单位依规实行通报批评和约谈问责。北京市国资委表示，将加大对企业碳达峰碳中和领域创新项目的国有资本经营预算支持，将企业碳达峰碳中和工作纳入企业负责人经营业绩考核。具备条件的市管企业应积极开展碳信息披露或将碳减排纳入年度社会责任报告，主动接受社会监督。

所以对于市管企业而言，碳达峰碳中和相关指标纳入到评价体系当中之后，责任承担也逐渐明晰，对企业而言，未完成目标的单位将会被依规实行通报批评甚至行政处罚，相关负责人也会被约谈问责，在此本所律师也提示相关企业，碳达峰碳中和工作将不再是选择性或可有可无的工作，应成为企业经营和发展过程当中的重要目标和依据。