明确“园地”标准 守住“农地农用”的底线

常保军　刘宇鲲

近期，我们办理了一起涉“园地”案件。河南省鹤壁市经济技术开发区某村村民张某某为牟取利益，以每亩500元的价格，从村民手中租用一片“园地”，然后以每车100元倾倒费用回收建筑垃圾，将垃圾倾倒至租用的“园地”里进行填埋，造成土地毁坏。经勘测，土地破坏面积17.24亩。

“园地”属于农用地的一种，在规划分类中，是农用地的二级分类，与耕地、林地属于同一级别。但我们发现，在现行法律框架下，“园地”的法律定位存在模糊空间。例如，我国刑法规定，违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；我国土地管理法规定，农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。

“园地”是否适用上述法律规定，司法实践中存在两种观点：一种认为，其中“等”属于开放性列举，“园地”（如果园、茶园）具备农业生产功能，符合农用地核心特征，应纳入保护范围。另一种认为，法律未明确将“园地”纳入特定罪名的保护对象，在非法占用土地类犯罪中，若将“园地”面积计入耕地定罪标准，不仅缺乏直接法律依据，还可能引发司法实践中对土地类型认定的混乱。

我们调研发现，恰恰因法律法规未明确规定“园地”的属性和范畴，反而导致“园地”在遭受非法占用、破坏时，难以获得及时、有效的刑事司法保护，削弱了我们对“园地”资源的保护力度。

实际上，相较于“耕地”“林地”“草地”等高频出现的法定概念，“园地”是以种植多年生作物（如果树、茶树、橡胶树等）为主的土地类型，非法占用“园地”会导致种植条件不可逆的毁坏，其危害性不次于耕地的“非粮化”和“非农化”。

因此，随着农业结构调整和生态保护需求的提升，保护“园地”的重要性日益凸显，亟待完善相关法律，实现对农用地资源的全面、均衡保护。

我们认为，保护“园地”的路径有三条。

一是完善立法或司法解释。建议通过修订相关法律法规明确“园地”的法律地位，或在相关司法解释中对其属性、保护标准作出差异化规定。如此，既能维护法律权威，又确保各类土地资源得到科学、精准、全面保护。

二是刑法规定的“数量较大”认定问题。根据刑法规定，非法占用农用地行为，达到“数量较大”，方可构成犯罪。针对本罪中的“数量较大”，《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》明确规定，“非法占用农用地罪”中的“数量较大”，要达到非法占用基本农田5亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地10亩以上。此外，《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》规定，非法占用草原，改变被占用草原用途，数量在二十亩以上的，或者曾因非法占用草原受过行政处罚，在三年内又非法占用草原，改变被占用草原用途，数量在十亩以上的，应当认定为刑法第三百四十二条规定的“数量较大”。由于不同种类的土地存在不同的用途、不同的稀缺程度以及对社会经济发展的重要程度也不同，体现在刑法保护程度上就有所不同。“园地”属于“其他土地”的范畴，非法转让、倒卖园地入罪标准原则上为20亩以上为宜。

三是应加大“园地”司法保护。“园地”作为农用地的组成部分，应当受到刑法的保护，这是守护土地资源法治底线的关键。从刑法对农用地保护的规范逻辑来看，“园地”要纳入保护范畴，需要精准契合特定的核心要件，至少需要满足以下三点：

1.“前提”是改变土地用途。在实际生产生活中，“园地”有着明确的农业生产属性。像果园，本是用于果树种植、培育，维系着农业经济链条与果农生计。如将果园非法改建为停车场、厂房，就彻底扭转了土地的农用本质。这种改变，打破了农业生产的既有格局，使园地脱离了农业生产轨道，是对农用地用途管制的公然违背。

2.“程度”是造成种植条件严重毁坏。这是非法占用“园地”行为造成的损害结果。“生态破坏程度”是衡量行为危害性的关键指标。生态系统具有整体性和脆弱性，一个微小的破坏行为可能引发连锁反应，对生态平衡造成严重影响。在判断是否构成犯罪时，需要准确评估生态破坏的程度。“园地”的种植条件是其开展农业生产的物质基础，其中土壤层破坏、化学污染无法恢复就是典型的严重毁坏情形。土壤作为农业生产的“根基”，一旦被破坏，土壤结构、肥力等都会遭到不可逆的损伤，后续恢复也困难重重。化学污染更是隐蔽且危害深远。比如，违规排放含重金属等有毒有害物质，渗入土壤后，会长期留存并持续毒害土地，不仅当下无法种植，还会通过食物链危及人体健康。当“园地”遭遇此类种植条件的严重毁坏，实际上是对农业生产根基的摧毁，使“园地”丧失了基本农用价值，此时刑法必须发挥威慑与惩治作用，遏制极端破坏行为。

3.认定“数量较大”不可“一刀切”。由于不同地区生态价值、土地资源禀赋存在差异，在数量标准上不能“一刀切”，需要结合地方生态价值、毁坏程度等重要因素进行认定。比如，在生态脆弱、园地资源稀缺的地区，哪怕相对较小数量的“园地”遭受破坏，其对当地生态平衡、农业发展的冲击，可能比生态条件好、“园地”充裕地区的大规模破坏还要严重。所以，综合考量地方生态价值，评估毁坏程度，精准判定“数量较大”，既体现了法律的统一性，又兼顾了地方的特殊性，有助于准确认定犯罪行为，实现罪责刑相适应，实现法律效果与社会效果、生态效果的统一。

保护生态环境，应该坚持用最严格制度最严密法治，让生态环境保护制度真正“长出牙齿”，全方位筑牢农用地保护的司法屏障。在农用地保护日益紧迫的背景下，应通过立法明确“园地”标准、强化修复性司法构建“园地”保护的立体化规则体系，守住“农地农用”的底线，保障国家粮食安全与生态安全的根基稳固。

（作者分别系河南省鹤壁市鹤山区人民检察院党组书记、检察长；鹤山区人民检察院检察官助理）