规范罚款权深化法治政府建设

杨伟东

这是国务院继去年8月取消和调整一批罚款事项后，再度对罚款事项进行“开刀”，对于进一步优化营商环境和深化法治政府建设具有重要意义。

罚款是一种行政处罚形式，也是典型的行政处罚手段，在维护经济和社会秩序中发挥着重要作用。不过，由于罚款属于经济性处罚，客观上能够增加财政收入，因此可能导致有的行政机关热衷于使用这一手段，进而异化为一些行政机关和行政执法人员谋取利益的工具。实践中，乱罚款、以罚代管、罚款过多、罚款额过高等情况时有发生，恰恰说明调整罚款应当成为整治行政执法领域诸多问题的重点事项。治理罚款问题，既要规范罚款的实施，更要清理和规范罚款的设定。国务院先后两次清理罚款事项，就是试图从源头上解决罚款领域存在的顽疾。

罚款事项的取消调整可以减轻企业的负担，持续优化营商环境。罚款作为财产类行政处罚，是通过增加企业和个人的经济负担方式发挥作用的，过度或过高的罚款，尤其是随意性罚款，不可避免地增加了企业和群众经济上的负担和心理上的挫败感，破坏了营商环境。取消调整罚款事项，或通过减少罚款事项，或通过调整罚款数额计算方式降低罚款幅度，可以直接降低企业经营成本，能够实质性减少企业的负担。此次取消和调整的罚款事项主要在工业和信息化、教育、住房城乡建设等领域。这些领域与企业、群众生产生活密切相关，社会关注度较高。从优化营商环境的角度说，取消调整罚款有助于提振个人、企业和社会对营商环境的信心。

取消调整罚款事项的积极意义值得关注，而其依据同样值得关注。国务院对于已由行政法规和部门规章设立的罚款予以取消调整，主要分为三种情形：一是现代技术和信息化手段的运用已无必要存在的罚款。如《电信设备进网管理办法》对粘贴伪造的进网许可标志设定的罚款，因目前普遍采用电子标签以及网上核验，这使粘贴伪造的进网许可标志的罚款失去了存在的必要性。

二是可以运用其他监管方式替代罚款。如《工程造价咨询企业管理办法》对工程造价咨询企业不及时办理资质证书变更手续规定的罚款。然而，对于企业不及时办理变更手续的行为可以通过近年来推行的“双随机、一公开”等方式由行政机关发现，并督促和责令工程造价企业及时改正来实现，不需要施以罚款。

三是处罚额度或幅度设置不尽合理的罚款。这类罚款虽有目的正当性，却存在不合理性，所以需要调整罚款数额计算方式等使其更具合理性。

在此三种情形中，前两种情形表明既有罚款已无存在的正当性，应予以取消。然而，这并不意味着行政机关可以放弃监管和责任，恰恰相反，这要求行政机关要用更具人性化、科学性、正当性的新型执法监管方式，替代传统的或不合理的执法监管方式，以提高行政效能，其体现的是我国法治政府建设不断深化、高标准推进的要求。

依法行政的本质是对行政权力的规范和约束，核心指向于公民、组织合法权益的保护，法治政府建设的最终目标在于建设人民满意的政府、为民服务的政府，民众对行政机关信任是行政机关存在和顺利开展工作的基础。

不断规范罚款权可以提升民众对行政机关的信任度。行政罚款虽只是行政机关行使权力的一种方式和手段，但因其适用的广泛性和影响性，罚款权存在的正当性和罚款权行使的合法性，影响着行政权的规范和民众对行政机关的信任。从这个角度说，再次发布决定持续整治罚款，不仅有助于从源头上治理罚款权，而且有利于提高政府公信力，值得期待。

（作者系中国政法大学法治政府研究院教授）