数字时代“大综合一体化”行政执法体系建设之研究

在“万物互联”数字时代，全面深化行政管理体制机制改革势在必行。2022年１月30日，《浙江省加快推进“大综合一体化”行政执法改革试点工作方案》获中央批复同意，浙江成为全国唯一的“大综合一体化”行政执法改革国家试点。全力推进“大综合一体化”行政执法改革是当前浙江省各级党委、政府共同面临的一项重大政治任务。本文试图梳理分析浙江省、宁波市“大综合一体化”行政执法体系建设情况，找准规律性认识，提出相应的对策措施，为“大综合一体化”行政执法体系建设工作提供理论支持。

一、浙江省、宁波市“大综合一体化”行政执法体系建设情况

行政执法是行政机关履行政府职能、管理经济社会事务的主要方式，是全面推进依法行政、建设法治政府的重要环节。为适应“万物互联”数字时代，建设公正高效权威的行政执法体制机制，从源头上解决重复执法、交叉执法、监管缺位、执法效能低等问题，浙江省“大综合一体化”行政执法体系建设应运而生。2019年，浙江省委办公厅、省政府办公厅印发《关于深化综合行政执法改革的实施意见》，加快推动构建“综合执法+专业执法+联合执法”的执法体系。同时，出台《浙江省综合行政执法条例》（2021年11月25日，浙江省十三届人大常委会第三十二次会表决通过了《浙江省综合行政执法条例》，条例已于2022年1月1日起施行。）地方性法规，公布浙江省综合行政执法事项统一目录和乡镇执法事项指导目录，建立全省统一数字化行政执法监管统一平台，推行“综合查一次”制度，精简整合执法队伍，建立月晾晒机制，全省域纵深推进“大综合一体化”行政执法改革，取得前所未有的成绩。

宁波市高度重视数字时代“大综合一体化”行政执法体系建设工作，在浙江省委、省政府的正确领导下，在省综合执法指导办的指导下，成立了以市委、市政府“一把手”为组长的领导小组，领导小组下设工作专班，由综合执法局局长任专班主任，负责落实市委、市政府关于“大综合一体化”行政执法改革的各项决策部署，统筹推进改革工作。同时，成立了市综合执法指导办，制定了实施方案，全面梳理归并行政执法职责和综合行政执法事项，强化省统一行政处罚办案系统的应用率，下沉行政执法力量，加大行政执法力度，不断提升提法效能，许多工作走在全省前列，得到了省里的充分肯定，在今年３月31日、7月14日浙江省“大综合一体化”行政执法体系建设推进视频等会议上作经验交流发言。与此同时，还存在一些薄弱环节：一是改革重要性认识有待进一步强化；二是改革措施有待进一步深化；三是改革协同力有待进一步增强等。因此，迫切需要我市各级政府和有关部门进一步统一思想，提高政治站位，强化责任担当，积极作为，运用数字化理念，系统论、整体论的观点和方法，扎实有效推进“大综合一体化”行政执法体系建设工作。

二、“大综合一体化”行政执法体系建设之构想和举措建议

宁波市要锚定高质量发展建设共同富裕示范先行市和法治中国先行市和更高水平推进市域治理现代化目标，以数字化改革为引领，以构建高效协同的事中事后执法监管体系为重点，整体推进“大综合一体化”行政执法体系建设，着力打造“大综合一体化”执法监管数字应用，构建职责清晰、队伍精简、协同高效、机制健全、行为规范、监督有效的行政执法体制机制。

（一）着力完善权责明确的“大综合一体化”行政执法体制架构体系。按浙江省改革目标任务和走在前列要求，进一步理顺行政执法体制机制,着力完善权责明确的“大综合一体化”行政执法体制架构体系。

1.进一步完善“大综合一体化”行政执法主体架构体系。建设权责明确的“大综合一体化”行政执法主体架构体系是推进“大综合一体化”行政执法体系建设的前提条件。我们要坚持问题导向，着力解决“多头管”“三不管”等突出问题。除中央明确设置执法主体外，宁波市、区（县、市）保留执法能力强、执法量大的市场监管、生态环境等8个专业领域执法主体及队伍，实行“局队合一”执法体制，对执法量不大执法领域，如：网信、财政等领域的行政执法，由行政主管部门行使，实行“监管与执法一体”的执法主体，其他领域的行政执法原则上都应纳入综合执法范围，不再保留专业执法队伍及执法机构，真正形成“大综合一体化”行政执法主体架构体系（详见附表）。

同时，将乡镇（街道）迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权直接赋权给能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使；对暂不具备承接能力的，且乡镇（街道）需要的执法事项，区（县、市）行政执法部门可以通过派驻执法队伍等方式开展行政执法工作，在乡镇（街道）综合执法队挂派驻执法单位牌子，由乡镇人民政府、街道办事处统筹协调指挥，以派驻单位的名义执法，真正实现“一支队伍管执法”。截止目前，宁波市已公告赋权并正式运行乡镇（街道）32个，正在走行政决策程序赋权的乡镇（街道）54个，其他70个乡镇（街道）采取派驻模式按照“1+N”方式推行合署办公。

另外，明确市本级和市辖区只保留一个执法层级，除生态环境、交通运输领域外，其他领域原则上实行以区为主执法。

附表:宁波市“大综合一体化”行政执法主体架构体系

2.进一步完善行政执法权责目录架构。梳理明确完善的行政执法权责目录架构是建立权责对应“大综合一体化”行政执法体制的基础性工作。宁波市在浙江省综合执法事项“基础数据库”基础上，科学编制《综合行政执法地方扩展目录》（以下简称为《扩展目录》），将档案、发改、教育等部门无专业执法队伍的行政执法事项，以及市县两级均不再保留专业执法队伍的行政执法事项，原则上统一纳入《扩展目录》。同时，构建“三张清单”：即执法目录总清单+综合执法清单+专业执法清单。截止目前，全市5174项行政执法事项中，1329项执法事项纳入综合执法，占执法事项总量的25.7%，覆盖60%的执法领域，67.1%的高频率、高综合、高需求执法事项纳入综合执法范围，62%的执法办件量由综合行政执法部门承担。　

3.进一步完善行政执法队伍架构。行政执法队伍架构完善与否将直接关系到行政执法工作的成效，直接关系人民群众生产生活，是“大综合一体化”行政执法体系建设的重点难点。市、区（县、市）除可保留的市场监管、生态环境等 8个专业领域执法队伍，其他领域均不再保留专业执法队伍，对涉及整合的执法机构及内设科室职能设置同步调整并向乡镇（街道）倾斜。同时，通过市、区（县、市）行政执法部门执法力量下沉或将乡镇（街道）在职在编人员依法赋予行政执法资格等，加强基层执法力量的优化配置。另外，还可以依据《浙江省综合行政执法条例》第２９条规定，对有行政执法证件的行政执法人员，可以根据执法协同工作需要，参加本市行政区域内跨部门、跨区域、跨层级的行政执法活动。

加强对行政执法人员教育培训教育和精准服务指导，完善选人用人和考核奖惩制度，建设一支政治素质过硬、担当作为、协同高效、有质有量的行政执法队伍。2022年7月，宁波市委组织部、市委编委办、市人力社保局联合印发《关于推动执法力量下沉基层并纳入属地管理的实施意见》的通知，从推动编制下沉、保证人员到位、规范干部管理、完善考核激励、组织实施等方面进行明确和强化，为乡镇（街道）“一支队伍管执法”提供有力保障。

（二）着力构建全覆盖整体政府执法监管体系。简政放权、放管结合、优化服务“放管服”改革工作，是2013年新一届中央政府成立以来中央和地方各级政府大力推行的政府改革。通过“放管服”改革释放市场活力，激发社会创造力，扩大就业，促进对外开放，推动政府管理创新。“大综合一体化”行政执法体系建设要融入到“放管服”改革中去，把有效监管成为简政放权、优化服务的必要保障。

1.实现执法监管无缝衔接。“放管服”是一项系统工程，“放”是前提，“管”关键，“服”落脚点，“放”“管”“服”中“管”起到承上启下作用。为做好“管”的工作，一方面行政主管部门要按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”原则，全面梳理编制并认领覆盖本领域监管事项总目录清单和检查实施清单；制定监管规则和监管标准，严格落实审批监管、备案核查和特定监管对象的定向检查和行政指导等工作，并为我市各级行政执法部门开展执法活动提供业务支撑。另一方面行政执法部门要加强日常巡查，加大行政执法力度，强化与行政监管的协同，防止部门推诿扯皮出现管理真空、执法监管不到位等问题，两者相辅相成，相得益彰。  

2.实现执法监管全覆盖。将该放给市场的就要放足放到位，该政府管的就要管好管到位，是“放管服”灵魂，也是“大综合一体化”行政执法体系建设不可或缺的环节。行政主管部门要完善“双随机、一公开”监管、信用监管、跨部门协同执法监管等方式，实行行政监管有效履盖。同时，加大对危化品、安全生产、交通运输、环境保护、食品药品、公共卫生等重点领域执法监管力度，守牢质量和安全底线。

3.实现执法监管“一件事”集成。聚焦社会关注、群众关切的民生领域，以执法监管“一件事”为载体，综合集成多部门跨领域执法、监管事项。如：校外培训机构监管一件事，涉及教育、人力社保、文化旅游、体育、综合执法等部门，对照事前事中事后监管流程，细化监管职责和任务，制定执法、监管计划，实施“综合查一次”组团式执法，减少重复执法和执法扰企扰民，优化法治化营商环境。

(三)着力构建协同高效的行政执法监管工作机制。行政执法监管工作面广、量大，且相互联系、相互影响、相互作用。除深化行政执法体制改革外，更重要的是建立协同高效的行政执法工作机制，这是“大综合一体化”行政执法体系建设重要环节。

1.健全行政执法协调指挥机制。市、区（县、市）政府统一领导本行政区域行政执法工作，建立健全统一协调指挥、统一考核监督机制，协调解决行政执法工作中的重大问题。市、区（县、市）政府确定的综合行政执法指导机构，具体承担本行政区域综合行政执法的统筹协调指挥、规范指导等工作。机构编制、公务员管理、财政、人力资源社会保障等部门，应当在各自职责范围内做好综合行政执法有关工作，实行“同向发力”。

２.建立协同高效统一的日常指挥平台。按照“扁平化”管理原则，通过执法监管力量集中办公，明确综合执法部门和各派驻部门的职责，形成执法监管共同体。同时，加强市县乡一体化“宁波市综合行政执法指挥平台”建设。通过整体并入、归集并行和在区（县、市）设分中心等方法，迭代集成省行政执法监管平台、省综合执法办案系统等现有平台实时信息数据，并与“基层治理四平台”贯通，打造线上指挥调度、智能巡查、执法办案等模块，形成信息共享、数据互通的智慧执法监管运行体系，不断提高执法监管工作的效能。

３.健全行政执法协同工作机制。建立健全跨部门、跨区域、跨层级的行政执法协同工作机制，推进违法线索证据材料、执法标准、处理结果的互通、互认。涉及专业性、技术性较强或者复杂、疑难执法事项的, 上级行政执法机关和业务主管部门全力给予指导和支持，强化工作的协同力。同时，市、区（县、市）政府应当建立行政执法职责争议处理机制。

4.深化行刑“两法”衔接。强化执法司法部门协同，进一步明确和统一行政执法、司法裁判标准。加快浙江省行政刑事执法衔接平台建设，健全行政执法与刑事司法双向衔接机制。同时，加强与立法、监察等机关的工作衔接，形成立法、执法、司法和监察的合力。

（四）着力规范行政执法行为。规范行政执法行为，落实行政执法责任，是严格规范公正文明执法的必然要求，也是“大综合一体化”行政执法体系建设出发点。

1.严格规范行政执法行为。认真贯彻落实《行政处罚法》《浙江省综合行政执法条例》，全面清理行政执法主体和执法证件等，严格执行行政执法公示、行政执法全过程记录、重大行政执法决定法制审核等基本制度，细化、量化裁量范围、种类和幅度，完善类行政执法规则指引，推行“教科书”式执法监管，从源头上规范行政执法行为。

2.推广实施轻微违法行为告知承诺制。加强行政指导和服务。对新经济、新业态、新模式采取包容审慎监管。对要求当场改正或限期改正的不予处罚情形，依法下达责令改正违法行为决定书，当事人承诺并完成改正的，经执法人员核实后，不予处罚。当事人拒不改正、逾期不改正或者改正后仍不符合要求的，应当依法处理，坚决杜绝运动式、“一刀切”执法，让执法既有力度又有温度。

3.全面落实行政执法责任。积极构建市县乡三级执法协调监督工作体系，充分发挥行政复议纠错、行政诉讼监督功能，倒逼促进严格规范公正文明执法。加大人大、政协、监委等单位的执法监督协作。探索开展行政执法“公述民评”等做法，接受全社会监督。建立完善行政执法尽职免责和容错纠错机制，激励行政执法人员担当作为。

（五）着力推进“大综合一体化”执法监管数字化改革工作。执法监管数字化是深化“大综合一体化”行政执法改革关键抓手和重要支撑。

1.构建执法监管一体化数字平台。我市要依托和运用浙江省“1+4+N+2”大综合一体化执法监管数字应用平台，通过执法监管大脑，将协同指挥、执法监管、处罚办案、执法监督以及Ｎ个执法要素支撑模块和规范标准体系协同起来，实现执法监管事项全上平台，执法协调指挥全屏掌控，行政执法效能全面画像，着力解决“各自为战”“分散执法”“三不管”“执法不规范”以及执法监管“不全面”“不到位”等突出问题，不断提高行政执法监管数字化智能化水平。

２.构建多跨协同的行政执法监督平台。行政执法监督上可以对行政许可、行政检查、行政处罚、行政强制等行为的规范和监督，下联行政复议、行政诉讼、行政监察等，工作战线很长，且数据相互关联，相互作用，互为提前条件，迫切需要全量归集各类行政执法监督及相关的信息数据，实现行政执法监督多跨协同。为此，我们要依托省行政执法监督信息系统平台和“法治宁波大脑”，全量归集省“互联网+监管”平台、省统一处罚办案系统、省自建处罚办案系统、“12345”平台、“民生e点通”、市委营商环境投诉监督中心等平台数据以及行政复议、行政诉讼、司法建议等业务数据，理清相关数据关联性和融合度，然后利用大数据算法，着力探索构建行政不作为、乱作为等违法行为等全闭环业务数据分析模型，实现对行政执法的全方位、全流程、全闭环监督。

３.拓展行政执法监督深度和广度。任何事物在不断发展和变化，信息系统研发和运用也同样，在实践中迭代升级。针对线下检查中发现的问题或可能出现问题的特殊性和不确定性，系统应给执法监督部门（人员）留有更加开放的接口和渠道，可以利用大数据挖掘技术，在现有归集的数据库中，按需多维度检索查找，并通过机器学习、模式识别、关联整合等，检索出满足需求和目标信息资源，进行分类、清洗和预处理，再进行分析确认，及时督促相关部门整改落实，不断拓展对行政执法行为监督深度和广度，最大限度解决行政执法中存在的行政不作为、乱作为等现象及行政执法过错责任追究不力等问题。

三、强化“大综合一体化”行政执法改革工作保障

新时代赋予新使命，我们一定要保持清醒头脑，进一步理清工作思路，强化协同意识，狠抓工作落实，确保改革取得实效。

（一）统一思想，提高政治站位。数字时代“大综合一体化”行政执法体系建设是对行政执法监管等各项工作的全方位系统性重塑，旨在推动整体智治、协同高效，规范政府行为，实现整体提升和能力升级的需要；是建设服务型政府，提高社会满意度，凝聚全社会的合力的需要；也是从理论、实践和制度层面，探索共性、机制性的成果，为全国解决共性问题提供系统性解决方案的需要，我们一定要树牢大局意识，强化责任担当，确保各项重点任务落到实处。

（二）完善工作机制，形成工作合力。数字时代“大综合一体化”行政执法改革是一项复杂的系统工程，迫切需要由一个强有力的推进工作机制。市级层面建立强有力的领导班子，明确由党政“一把手”负总责的领导体制。同时明确由市编委办、市综合执法局共同牵头，市司法局等部门协同，成立工作专班，狠抓各项工作推进落实。财政、人力资源社会保障、大数据发展等部门，应当在各自职责范围内做好综合行政执法有关工作。区（县、市）强化工作的协同和落地。

（三）建立晾晒通报机制，形成“干事创业”的良好氛围。运用浙政钉“数字化晾晒台”，实时晾晒市区重点改革指标，每月通报市区乡三级改革进展情况，组织开展跟踪督查问效和专项监督等，列入年度目标管理考核和法治政府考评指标体系，充分调动各级领导干部和工作人员的主观能动性，推动形成“比学赶超”的良好氛围和“群众有感”的改革成果，让宁波市“大综合一体化”行政执法体系建设成为全国、全省推进治理体系和治理能力现代化水平的示范样板。

（张剑飞，作者为宁波市司法局党委委员、副局长）