法治号
健全完善乡村医疗卫生体系，是筑牢亿万农民群众健康的第一道防线，也是全面推进乡村振兴的应有之义。
党的十八大以来，党中央高度重视乡村医疗卫生体系建设，从完善基础设施条件、人员队伍建设、机构运行机制等方面采取一系列措施，持续提升乡村医疗卫生服务能力，农村居民健康水平不断提高。
为进一步推动医疗卫生工作重心下移、资源下沉，满足农民群众日益增长的健康需求，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步深化改革促进乡村医疗卫生体系健康发展的意见》（以下简称《意见》），从基础条件、政府投入、人才培养、薪酬待遇、医保支付、对口帮扶等方面提出了一揽子改革举措，强化乡村医疗卫生体系健康发展的政策保障。
农村健康公平逐步体现
作为实施健康中国战略和乡村振兴战略相结合的重要场域，我国农村医疗卫生事业近年在公共卫生、医疗、医药、医保等方面取得积极进展和明显成效，有效提高了农村基层医疗卫生服务能力和基本公共卫生服务均等化水平，农村居民健康状况不断改善。
农村居民人均预期寿命从2010年的74.1岁提高到2020年的76.8岁。同时，农村婴儿死亡率、5岁以下儿童死亡率、孕产妇死亡率分别从2009年的17‰、21.1‰和34/10万下降到2021年的5.8‰、8.5‰和16.5/10万，分别下降了65.9%、59.7%和51.1%。总的来看，农村居民人均预期寿命和妇幼健康指标与城市的绝对差距进一步缩小，健康公平性进一步提高。
农村居民健康水平稳步提高、健康公平逐步体现的背后，是我国县乡村医疗卫生服务体系不断完善、乡村两级卫生人员数量和质量较大提升、基本医疗保险全面覆盖、公共卫生服务逐步均等化等带来的基层医疗服务能力不断加强、服务模式持续优化。
当前我国农村地区已经建立起以县医院为龙头、乡镇卫生院为枢纽、村卫生室为基础，县乡村三级医疗卫生机构分工协作、三级联动的乡村医疗卫生服务体系。广大农村地区基本实现了乡乡有卫生院、村村有卫生室，85%以上农村居民15分钟内能够到达最近的医疗点，医疗卫生服务的可及性切实提高。
同时，农村居民基本医疗保险全面覆盖。从2003年新型农村合作医疗制度建立到2019年城乡居民医疗保险两保合一，打破了城乡居民身份，有效推动了城乡居民平等享受医疗保险服务。
我国农村地区基本建立起全民覆盖的基本医疗保险、补充健康保障和医疗救助多层次医疗保障制度体系，基本医疗保险参保率稳定在95%以上。农村地区基本医疗保险稳定、可持续的筹资和报销比例调整机制已建立。
卫生资源下沉基层不足
随着农村人口老龄化加速，慢性病高发以及多重疾病负担并存和农村居民健康需求不断增长，我国农村医疗卫生服务体系发展不平衡不充分问题依然突出，影响了农村卫生事业的可持续发展。
总体而言，我国农村县乡村三级医疗卫生机构资源发展不充分，与城市医疗资源配置差距较大，并且不同农村地区卫生资源配置不平衡。
由于财政投入不足，乡镇卫生院的设施设备配置存在短板。从人力水平看，乡村卫生人才短板是制约农村卫生工作的瓶颈。乡村两级卫生技术人员数量和质量在双提升的同时，仍与城市基层的配置存在差距，乡镇卫生院卫生技术人员学历层次偏低，高质量全科医生配置不足，并且乡村医生短缺与老龄化并存，能力整体偏弱。
尤其值得关注的是，乡镇卫生院和村卫生室的医疗服务量占全国医疗服务总量的比例出现逐年下降趋势。
数据显示，乡镇卫生院和村卫生室诊疗人次占全国总诊疗人次的比例从2009年的44.3%下降到2021年的29.5%。乡镇卫生院住院人数占全国总住院人数的比例从2009年的28.7%下降到2021年的13%。
在其背后，既有城镇化建设下农村人口向城镇流动聚集的原因，也有新增医疗卫生资源更多流向县级医院和上级医院、下沉乡村不足的问题。
从城乡人口结构看，2020年第七次全国人口普查数据显示，居住在乡村的人口比例为36.11%，比2010年的50.32%降低了14.21个百分点。这是我国经济社会持续发展、人力资源和人才资源有效配置的体现，也是结果。
此外，从2009～2021年数据看，全国新增570.91万卫生技术人员中，医院占68.6%，基层医疗卫生机构占25.7%；新增503.35万张床位中，医院占85.3%，基层医疗卫生机构占11.9%。
应该说，乡村人口向城镇流动和聚集，会导致乡村卫生资源重新配置，但从全国数据看，下沉基层不足确是普遍问题。
强化医疗卫生资源县域统筹
针对这些情况，《意见》提出强化县域医疗卫生资源统筹和布局优化、健全乡村医疗卫生体系投入机制、发展壮大乡村医疗卫生人才队伍等工作任务。
一是优化乡村医疗卫生机构布局。《意见》根据乡村形态变化和人口迁徙流动情况，提出因地制宜合理配置乡村两级医疗卫生资源，提升乡村医疗卫生机构单体规模和服务辐射能力。《意见》强调创新完善乡村医疗卫生管理体制，包括推进县域医疗卫生服务一体化和乡村医疗卫生机构一体化管理，健全村卫生室医疗风险分担机制等，把县乡村当作一个整体来看待，着力构建“县乡一体、乡村一体”的新型乡村医疗卫生管理体制。
二是健全乡村医疗卫生体系投入机制。《意见》提出落实市县两级党委和政府乡村医疗卫生体系建设主体责任，政府办乡村医疗卫生机构的基本建设和设备购置等发展建设支出由地方政府根据基层医疗卫生机构发展建设规划足额安排；人员经费和业务经费等运行成本通过服务收费和政府补助补偿，政府补助按照“核定任务、核定收支、绩效考核补助”的办法核定。
三是发展壮大乡村医疗卫生人才队伍。提升岗位吸引力是壮大乡村卫生队伍的治本之策。《意见》从多渠道引才用才、创新人才使用机制、完善收入和待遇保障机制、盘活用好县域编制资源、分类解决乡村医生养老和医疗保障等五个方面着手推进、多点突破。
在多渠道引才用才方面，《意见》提出改革完善乡村医疗卫生人才培养机制，切实增加紧缺人才供给。逐步扩大农村订单定向医学生免费培养规模，落实艰苦边远地区县乡医疗卫生机构公开招聘倾斜政策。
在创新人才使用机制方面，《意见》提出加强县域医疗卫生人才一体化配置管理，有条件的地方可对招聘引进的医疗卫生人才实行“县管乡用”“乡聘村用”，建立健全能上能下的人才流动机制，适当提高乡镇卫生院中高级专业技术岗位比例。
在完善收入和待遇保障机制方面，《意见》提出落实“两个允许”，即允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励的要求，合理核定绩效工资总量和水平，提升乡村医疗卫生机构全科医生工资水平。
在分类解决乡村医生养老和医疗保障问题方面，《意见》提出分类解决乡村医生养老和医疗保障问题，并拓宽乡村医生发展空间，同等条件下乡镇卫生院优先聘用获得执业（助理）医师资格的乡村医生。逐步将实现乡村一体化管理的村卫生室执业（助理）医师纳入乡镇卫生院职称评聘。落实乡村医生基本公共卫生补助、基本药物补助、一般诊疗费政策，动态调整补助标准，逐步提高乡村医生收入。
（作者 秦江梅 国家卫生健康委卫生发展研究中心）
（2023年5月11日《瞭望》）
编辑：吴攀