法治号
作者：杜国平 赵舒杰 翟耸君
实现国有资产保值增值，防止国有资产流失是国有资产监督管理的重要目标，责任追究制度是落实这一目标的监督保障机制。
2015年12月，国务院国资委印发《关于全面推进法治央企建设的意见》，明确要求央企“加快提升合规管理能力，相关部门共同参与、齐抓共管的合规管理工作体系，研究制定统一有效、全面覆盖、内容明确的合规制度准则，加强合规教育培训，努力形成全员合规的良性机制”。
2018年11月，国务院国资委印发《中央企业合规管理指引（试行）》,对国资委履行出资人职责的中央企业全面加强合规管理、提高依法合规经营管理水平提出了要求和指导。
2022年10月，国务院国资委印发《中央企业合规管理办法》，通过规章制度对中央企业进一步深化合规管理提出更为明确的要求。
《中央企业合规管理办法》等合规管理的规章制度，是中央企业合规体系建设、运营、评价的基础，属于中央企业合规建设的正面清单，而《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》（国资委令第37号，以下简称37号令）则作为中央企业合规经营管理的负面清单。
一、国有资产合规经营的合规义务体系框架
企业国有资产监督管理，从管资产到管资本的理念实践中，以2009年5月起实施的《中华人民共和国企业国有资产法》为基本框架。企业国有资产法第八条规定了“建立健全国有资产保值增值考核和责任追究制度，落实国有资产保值增值责任”。
2017年，国务院办公厅转发《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》，明确要求国务院国资委准确定位，调整优化国资监管职能等，力图从国资监管层面再做突破，增强国企活力。
2019年，国资委印发《国务院国资委关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》，目的是加快实现从管企业向管资本转变，不断提升国资监管的能力和水平。
（一）中央企业投资管理制度方面
国务院国资委于2017年发布了《中央企业投资监督管理办法》（国资委令第34号，以下简称34号令）和《中央企业境外投资监督管理办法》（国资委令第35号，以下简称35号令）。
34号令、35号令的颁布旨在促进企业依法履行出资人职责，建立以管资本为主的国有资产监管体制，推动中央企业规范投资管理，优化国有资本布局和结构，更好地落实国有资本保值增值责任，34号令第六条明确规定，中央企业是投资项目的决策主体、执行主体和责任主体，应当建立投资管理体系，健全投资管理制度，优化投资管理信息系统，科学编制投资计划，制定投资项目负面清单，切实加强项目管理，提高投资风险防控能力，履行投资信息报送义务和配合监督检查义务。
（二）中央企业国有资产评估方面
目前中央企业国有资产评估的主要依据是2005年9月1日起实施的《企业国有资产评估管理暂行办法》（国资委令第12号，以下简称12号令）。此外，国务院于1991年发布了《国有资产评估管理办法》，该办法于2020年实施修订，目前也是资产评估的重要依据。企业国有资产评估以上述两个办法作为合规义务体系的主线。此外，国资委产权局印发的《关于企业国有资产评估报告审核工作有关事项的通知》对国有资产评估报告备案、核准事项进行了相关要求。《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委令第32号，以下简称32号令）中也对资产评估做了相关要求。
另外，国资委也对中央企业资产评估中一些常见问题做了答复，比如国有参股公司是否适用12号令，国有参股企业增资是否需要进行资产评估及备案；国有参股的中外合资公司解散时是否需要进行国有资产评估等问题进行了说明。
（三）中央企业资金管理方面
在中央企业资金管理方面，国务院国资委于2011年、2012年发布了《关于进一步做好中央企业资金保障防范经营风险有关事项的紧急通知》和《关于加强中央企业资金管理有关事项的补充通知》，明确中央企业不得向集团以外的企业提供借款。目前这两个规定已被国资委2022年发布的《关于推动中央企业加快司库体系建设进一步加强资金管理的意见》所取代，该意见进一步明确要求推进中央企业数字化转型和高质量发展，提升中央企业资金管理精益化、集约化和智能化水平，增强企业抗风险能力。
（四）国有资产重大风险报告事项方面
2020年4月，国资委发布《关于加强重大经营风险事件报告工作有关事项的通知》，就企业加强重大经营风险事件报告工作的有关事项做出明确通知。
2021年12月，国资委印发《中央企业重大经营风险事件报告工作规则》，目的在于规范中央企业重大经营风险事件报告工作，建立健全重大经营风险管控机制，及时采取应对措施，有效防范和化解重大经营风险。
（五）“三重一大”方面制度
2010年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》，意见明确，凡属重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作（简称“三重一大”）事项必须由领导班子集体作出决定的要求。
随后，国资委党委印发《国资委党委关于贯彻落实<关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见>》的通知，明确要求“三重一大”事项必须由领导班子集体作出决定的要求。
上述主要规则架构构成了中央企业合规经营、投资、国有资产监督管理的主要框架体系。
二、中央企业违规责任追究合规义务框架体系
为加强企业国有资产保护，完善中央企业资产管理责任制度，规范中央企业资产损失责任追究行为，国务院国资委在2008年印发了《中央企业资产损失责任追究暂行办法》（国资委令第20号，以下简称20号令）；2016年国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》（国办发〔2016〕63号，以下简称63号文）；2018年，国务院国资委印发37号令，目的是加强和规范中央企业违规经营投资责任追究工作，进一步完善国有资产监督管理制度，落实国有资产保值增值责任，有效防止国有资产流失。
国务院国资委办公厅每年对于中央企业违规经营投资追究责任工作都印发相关通知。2023年4月，国资委印发关于做好2023年中央企业违规经营投资责任追究工作的通知，进一步健全违规经营投资责任追究工作体系和工作机制，强化责任追究“反向查、正向建”作用，切实维护国有资产安全，有效防范化解重大风险，为做强做优做大国有资本和国有企业，加快建设世界一流企业提供坚强保障。
20号令、63号文及37号令构成了中央企业违规经营投资追究责任工作的主要制度体系。20号令虽已失效，但仍然适用中央企业发生违规经营投资的时期的追究责任依据，37号令为中央企业目前主要的违规经营投资追责依据，对国有企业责任追究范围、损失认定、责任认定、追究处理、组织实施等作出了相关规定。
三、国资委37号令与《中央企业合规管理办法》
37号令第三条规定：“本办法所称违规经营投资责任追究（以下简称责任追究）是指中央企业经营管理有关人员违反规定，未履行或未正确履行职责，在经营投资中造成国有资产损失或其他严重不良后果，经调查核实和责任认定，对相关责任人进行处理的工作。
前款所称规定，包括国家法律法规、国有资产监管规章制度和企业内部管理规定等。
前款所称未履行职责，是指未在规定期限内或正当合理期限内行使职权、承担责任，一般包括不作为、拒绝履行职责、拖延履行职责等；未正确履行职责，是指未按规定以及岗位职责要求，不适当或不完全行使职权、承担责任，一般包括未按程序行使职权、超越职权、滥用职权等。”
其中，第一款规定，“本办法所称违规经营投资责任追究是指中央企业经营管理有关人员违反规定，未履行或未正确履行职责，在经营投资中造成国有资产损失或其他严重不良后果，经调查核实和责任认定，对相关责任人进行处理的工作。”
37号令中包含的“规定”，包括国家法律法规、国有资产监管规章制度和企业内部管理规定等，涵盖了中央企业经营管理过程中应当遵守的外部和内部的合规义务。
《中央合规管理办法》（以下简称《办法》）第二条规定，本办法所称合规，是指企业经营管理行为和员工履职行为符合国家法律法规、监管规定、行业准则和国际条约、规则，以及公司章程、相关规章制度等要求。
《办法》中的合规是指企业经营和员工履职行为需要符合相关规定，这个“规”，包含了国家法律法规、监管规定、行业准则和国际条约、规则，以及公司章程、相关规章制度等要求，也包含了中央企业需要遵守的外部和内部合规义务。就“规”的含义方面，37号令和《中央合规管理办法》的规定是一致的。
37号令规定的“未履行职责”是指未在规定期限内或正当合理期限内行使职权、承担责任，包括不作为、拒绝履行职责、拖延履行职责等；“未正确履行职责”是指未按规定以及岗位职责要求，不适当或不完全行使职权、承担责任，包括未按程序行使职权、超越职权、滥用职权等。37号令规定的责任追究对象是“中央企业经营管理有关人员”，尽管37号令中没有对“中央企业经营管理有关人员”作明确的定义，但37号令第二十三条规定：“中央企业经营管理有关人员任职期间违反规定，未履行或未正确履行职责造成国有资产损失或其他严重不良后果的，应当追究其相应责任。违规经营投资责任根据工作职责划分为直接责任、主管责任和领导责任。”
《办法》所指的合规，是指企业经营行为和员工履职“行为”符合相关规定的要求；而37号令所称“违规经营投资”是指中央企业经营管理有关人员违反规定，未履行或未正确履行职责的行为。《办法》的合规要求企业经营行为和员工履职正向符合“规”的要求，而违反“规”，未履行或未正确履行职责则构成对37号令的违反。
37号令规定属于央企合规的负面清单，是中央企业经营管理过程中应当克服并避免的情形。与之相对，企业要做到合规经营，除需了解正面清单，依法合法合规的程序性规范和实体性规范，对于国资委37号令规定的负面清单也需详细了解，并在经营投资活动中加以防范。
四、国资委37号令的追责与中央企业合规建设
国资委37号令第七条至第十七条列举了造成国有资产损失或其他严重不良后果的，应当追究相应责任，所列情形如下：
1.集团管控方面的责任追究情形；
2.风险管理方面的责任追究情形；
3.购销管理方面的责任追究情形；
4.工程承包建设方面的责任追究情形：
5.资金管理方面的责任追究情形：
6.转让产权、上市公司股权、资产等方面的责任追究情形；
7.固定资产投资方面的责任追究情形；
8.投资并购方面的责任追究情形；
9.改组改制方面的责任追究情形；
10.境外经营投资方面的责任追究情形。
以下就“投资并购方面的责任追究情形”为例，说明追责与合规建设。对于投资并购违规情形，37号令列举了如下情形：
1.未按规定开展尽职调查，或尽职调查未进行风险分析等，存在重大疏漏。
2.财务审计、资产评估或估值违反相关规定。
3.投资并购过程中授意、指使中介机构或有关单位出具虚假报告。
4.未按规定履行决策和审批程序，决策未充分考虑重大风险因素，未制定风险防范预案。
5.违反规定以各种形式为其他合资合作方提供垫资，或通过高溢价并购等手段向关联方输送利益。
6.投资合同、协议及标的企业公司章程等法律文件中存在有损国有权益的条款，致使对标的企业管理失控。
7.违反合同约定提前支付并购价款。
8.投资并购后未按有关工作方案开展整合，致使对标的企业管理失控。
9.投资参股后未行使相应股东权利，发生重大变化未及时采取止损措施。
10.违反规定开展列入负面清单的投资项目。
37号令对于投资经营违规方面的责任，主要体现在中央企业在投资并购时，是否履行了相应的投资并购的前期工作，比如可研、立项，开展尽职调查，履行相应的投资审批决策程序，如“三重一大”决策程序；投资部门、法律合规部门、监督部门“三道防线”是否按照法律法规及企业制度开展工作；如专注某一行业的投资并购，是否依据业务特点和收购中的合规风险、建立了相应的针对重点领域、一般领域的合规风险清单。
投资并购项目就投资进程可以分为投资前的决策，投资决策，投后管理三个主要阶段。投资前的决策，如上所述，是否未按规定履行决策和审批程序，决策未充分考虑重大风险因素，是否未制定风险防范预案。如以往投资收购项目中发现相关合规风险因素，是否列入到相应风险库中。
中央企业是否按照34号令的规定制定本企业的投资管理办法及其他相关制度（制度建设）；在投资收购决策中，是否按照相关的制度和程序执行，投资决策及项目交割阶段，是否采取有效的措施防范国有资产流失风险；投资完成阶段，是否按投资决策方案向被投资企业派出相应的人员，在被投资企业建立党组织、建立符合公司法和国资委相关规定的公司治理结构，并得到有效运行，中央企业参股投资企业是否按照2019年国资委印发的《关于中央企业加强参股管理有关事项的通知》规定制定相关措施维护国有资产安全和保值增值。
被投资企业投资完成后，在控股企业资金出借，担保事项等方面，是否违反国资委资金管理相关的规定，是否按照“同股同权”的要求其他股东为被投资企业同比出借资金，提供相应担保。
针对投资并购业务行为，中央企业“三道防线”是否按《办法》的规定承担起相应的职责，是否按《办法》要求履行相应的职责，换言之，如中央企业在投资并购活动中能够有效依规，按照外部和内部的合规义务履行相应的职责，违规经营投资的风险自然就会降低，受到追责的可能性就较小。从这个角度出发，《办法》和37号令在规范中央企业合规经营的目的是一致的。
《办法》第二十条规定，“中央企业应当建立合规风险识别评估预警机制，全面梳理经营管理活动中的合规风险，建立并定期更新合规风险数据库，对风险发生的可能性、影响程度、潜在后果等进行分析，对典型性、普遍性或者可能产生严重后果的风险及时预警”。对于投资并购行为较多的企业，中央企业应当根据其业务范围、业务类型，识别投资并购业务中的合规风险，并不断更新。
《办法》第二十二条规定“中央企业发生合规风险，相关业务及职能部门应当及时采取应对措施，并按照规定向合规管理部门报告。
中央企业因违规行为引发重大法律纠纷案件、重大行政处罚、刑事案件，或者被国际组织制裁等重大合规风险事件，造成或者可能造成企业重大资产损失或者严重不良影响的，应当由首席合规官牵头，合规管理部门统筹协调，相关部门协同配合，及时采取措施妥善应对。
中央企业发生重大合规风险事件，应当按照相关规定及时向国资委报告。”
《办法》第二十三条规定，“中央企业应当建立违规问题整改机制，通过健全规章制度、优化业务流程等，堵塞管理漏洞，提升依法合规经营管理水平。”
《办法》第二十五条规定，“中央企业应当完善违规行为追责问责机制，明确责任范围，细化问责标准，针对问题和线索及时开展调查，按照有关规定严肃追究违规人员责任。中央企业应当建立所属单位经营管理和员工履职违规行为记录制度，将违规行为性质、发生次数、危害程度等作为考核评价、职级评定等工作的重要依据。”
《办法》与37号令对于违规行为的责任追究都有相应的规定，对于未能依法合规经营、对于中央企业经营管理人员均需要承担相应的责任及规范经营行为和人员管理方面，《办法》和37号令的目的是一致的。
37号令作为目前中央企业违规经营投资行为的主要追究责任规范，针对保护国有资产方面，还包含资产损失认定的相关规定，依据违规行为和资产损失（或有资产损失及资产损失风险）的认定来综合追究责任。
37号令中的资产损失数额也需要中央企业在合规经营投资中重点关注，无论是责任追究，还是依法合规经营，实现国有资产保值增值，防止国有资产流失是国有资产监督管理的重要目标，《办法》发挥“正向建”的积极作用，37号令发挥“反向查”的监督作用，共同切实维护国有资产安全，有效防范化解企业重大风险，做强做优做大国有资本和国有企业。
（三位作者均系北京天达共和律师事务所合伙人）
编辑：薛金丽