完善民事赔偿优先制度的几点思考

丁福灵

民事赔偿优先制度早有法律规定，但由于缺乏落地的具体配套制度，一直未能充分发挥作用。2021年行政处罚法修订，在罚没款上缴国库的条款中增加了“除依法应当退还、退赔的外，财政部门不得以任何形式向作出行政处罚决定的行政机关返还罚款、没收的违法所得或者没收非法财物拍卖的款项”的规定，为民事赔偿责任优先提供了可行路径。证监会、财政部随即出台《关于证券违法行为人财产优先用于承担民事赔偿责任有关事项的规定》（以下简称《规定》），明确了违法行为人所缴纳的行政罚没款用于承担民事赔偿责任的具体工作机制，对切实保护投资者合法权益具有划时代意义，充分体现了资本市场的人民性。《规定》作为体系化的中小投资者损害赔偿救济机制的关键一环，要充分发挥其功能，还需进一步完善制度体系。

加强制度衔接是基础。同一证券违法行为可能同时导致民事责任、行政责任、刑事责任三种责任，民法典、行政处罚法、刑法、证券法等均规定了民事赔偿优先原则，《规定》对民事责任与行政责任的衔接进行了规定，尚未对三种责任同时存在的优先程序进行具体安排。在鲜言案中，上海金融法院依据证券法规定的原则，对其刑事案件中相应款项进行了相应保全，进一步凸显民事责任与刑事责任衔接的重要性。有必要细化民事、行政、刑事责任交叉时的处理规则，明确刑事罚金、没收财产、行政罚款、没收违法所得等与民事赔偿优先的关系。

强化责任追究是核心。民事赔偿责任优先是严厉打击证券违法违规行为的重要环节，要充分发挥制度效果，还需要查处执行链条共同发力，强化行政责任、刑事责任追究。尽管《最高人民法院关于审理证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件的若干规定》取消了前置程序，但从执法司法实践来看，民事责任的认定仍然与行政责任、刑事责任的追究息息相关。行政责任、刑事责任认定的违法事实直接影响民事责任的裁判结果；行政责任、刑事责任追究的时点直接影响民事责任的承担；行政处罚决定书与民事判决书、刑事附带民事判决书等法律文书记载的被告、违法事项等是否一致，直接影响着投资者是否能够申请民事赔偿优先。因此，有必要持续加大证券违法违规行为打击力度，进一步统一执法标准及裁判尺度，提升查处效率，明确违法事实。加强执法司法部门的沟通协调，建立信息互通反馈机制，深度运用执法大数据，增强过程协调配合，推动法律效果与社会效果的统一。

民事赔偿优先的申请并不是无期限的，《规定》确定了一年的申报期，督促受害投资者及时行使自身权利，更好地平衡投资者合法权益保护与法律关系的稳定。因此，使受害投资者及时了解证券违法违规行为查处情况、罚款执行情况等对于保护投资者合法权益至关重要。建议执法部门进一步细化法律文书要求，强化事实阐述、说理论证，为受害投资者维权提供充分的依据。持续做好行政处罚、行政监管措施等执法信息的公示，规范信息公示内容的标准、格式，探索罚没款缴纳情况信息公开。同时，建议相关部门加强民事赔偿优先制度的宣传和解读，引导投资者积极关注自身权利救济申请条件和期限，向市场传递《规定》保护投资者合法权益的深远考虑。

细化规则指引是关键。《规定》从申请情形、申请主体、申请材料、审核程序、退库流程、继续收缴职责等方面对民事赔偿责任优先进行了全流程的规定，具有开创性意义，但在具体实践中仍有必要进一步细化规则指引，强化制度可操作性。例如，“同一违法行为”的认定是识别申请主体范围的关键因素，但“同一违法行为”指同一个违法行为还是同一类违法行为尚不明确。

完善投保体系是重点。民事赔偿优先制度是中小投资者损害赔偿救济机制的关键一环，与先行赔付、行政和解等共同构成投资者保护制度体系。无论是民事赔偿优先、先行赔付还是行政和解，都意在使投资者的损害能够得到及时赔偿，各个制度在不同的环节发挥着保障投资者合法权益的作用。要最大化发挥这些制度的功能，还需要制度体系内部的配合协调，逐步解决制度衔接中的问题。例如，先行赔付者是否可以基于对发行人以及其他连带责任人的追偿权申请民事赔偿优先？按照目前的《规定》，民事赔偿优先申请者主要为受害投资者，因此先行赔付者并不具有申请民事赔偿优先的权利。但从鼓励相关主体主动赔偿投资者的角度来看，建议逐步探索扩展民事赔偿优先申请主体，强化现行赔付制度与民事赔偿优先制度的衔接。民事赔偿优先后违法行为人仍需要缴纳罚款，巨大的违法成本可能促使违法行为人主动寻求行政和解，如何更好地发挥行政和解的功能也值得进一步关注。