法治号
◎文 《法人》全媒体记者 惠宁宁 见习记者 李辽
▲7月26日，全电无人机电动飞行器在上海国家会展中心举办的2025国际低空经济博览会上亮相。CFP
广东深圳的楼宇间，一名工作人员快步走向楼顶空地，将一杯热气腾腾的咖啡放入无人机舱。系统指令发出的瞬间，无人机应声起飞，在建筑间灵活穿梭，最终精准降落在另一栋楼的起降平台。随着舱门开启，咖啡被送入外卖柜的网格中。与此同时，顾客的手机收到提醒短信。输入取件码后，一杯温热的咖啡已在眼前——这是深圳无人机外卖的日常场景。
从最初依赖飞手手动操控起飞，到如今一位操作员用一台电脑，即可同时控制多架无人机飞行，再到未来可能实现机器人全程配送的畅想，无人机外卖的进化轨迹，恰是低空经济蓬勃生长的鲜活注脚。
这个上空开辟的新赛道，既藏着技术迭代的密码，更呼唤着制度与市场的协同发力。如何构建适配低空经济发展的法治框架，为行业创新划定清晰边界？如何激活社会资本的参与热情，让技术突破更快转化为民生便利？地方在政策探索中的自主性又该如何充分释放，形成可复制的经验？当各地有越来越多的外卖无人机划过天际，这些问题的答案，正待在实践中慢慢揭晓。
企业探路
近年来，从中央到地方，各级相关政策对低空经济的关注持续升温。这个连接国家战略与市场需求的新兴领域，正吸引着各方力量竞逐布局。
行业潜力已现端倪：中国民航局预测，2025年我国低空经济市场规模将达1.5万亿元，2035年有望攀升至3.5万亿元。企查查的数据也印证着这股热潮，国内现存低空经济相关企业已达8.9万家，仅今年前5个月就新增注册企业1.17万家，同比激增220%，超过去年全年注册总量。
在产业端，“中国制造”的低空产品正加速飞向全球。近日，中国eVTOL（电动垂直起降飞行器）企业接连传来捷报：时的科技斩获阿联酋10亿美元订单，沃兰特航空与泰国企业签下17.5亿美元采购协议，创下了中国乃至全球eVTOL领域的公开采购纪录。如今，中国消费级无人机已占据全球70%以上市场份额，工业级无人机占比超50%，在全球产业链中占据重要地位。
然而，繁荣背后仍有隐忧。7月25日，亿航智能风控中心高级总监刘璇在“新航程·低空经济法律服务论坛”上坦言：“即便我们的一款eVTOL产品率先在全球拿齐型号合格证、生产许可证、标准适航证这‘三证’，但真正实现商业化运营还需要明确的商业规制。因为无人驾驶航空器的维修规范、保险机制以及操控员的资质标准，还有不明确的地方。”
从聚焦造飞机的技术攻坚，到目前亟需解决“让飞机持续、合规、盈利飞行”的系统性难题，行业从业者正面临着诸多“成长的烦恼”。
中航材航空救援股份有限公司作为低空经济领域的“国家队”，在载人航空服务的商业化探索中，选择从风险可控、价值清晰的救援场景切入。公司副总经理李晶晶在接受《法人》记者采访时坦言：“我们希望通过规模化运营降低成本，但目前最大的制约在于市场培育尚未成熟。”
在公众认知中，航空救援常被等同于医院、保险公司或政府的专项投入，似乎与个人关联不大。但事实上，它是一种高附加值的安全保障，能在意外发生时提供更快捷高效的救援选择。
当前，航空救援尚未全面铺开，核心症结在于社会认知的滞后。“我们与地方政府的合作往往需要多轮沟通，时间成本很高，而老百姓普遍觉得直升机救援价格高昂，是‘富人专属’。”李晶晶解释道，“但实际情况是，若某一区域能通过多元渠道筹集到足以支撑一架直升机运营的费用，当地民众使用航空救援时，完全可能实现免费，至少与普通救护车费用持平。”
在她的构想中，航空救援的应用场景可以更广泛：
旅游景区若能投入部分资金购买服务，险情发生时可快速启动空中救援；车企可为道路事故中的客户附加低空救援服务；如果航空公司某级别会员每人缴纳30元左右的费用，以千万级会员基数计算，服务费规模足以覆盖大部分地区的航空救援保障。“因此，任何拥有会员体系的企业，都可以将航空救援作为增值服务提供给用户。”
基于这一思路，中航材航空救援正持续扩大服务受众与客户范围，致力于让更多人了解航空救援的具体内容，包括将用到哪些机型、遵循怎样的流程，推动这项应急保障服务走进更多人的生活。
与其他企业不同，小鹏汇天自创立之初便将目光直接锁定C端（个人消费市场）。“我们计划以一款分体式飞行汽车，从豪华汽车市场切一块蛋糕。”小鹏汇天总法律顾问林森才介绍，“我们的分体式飞行汽车将以在飞行营地开展运动或休闲娱乐飞行的场景作为突破口。这里的飞行营地既包括通用机场，也涵盖具备飞行空域等条件的其他起降场地，比如，旅游风景区等。”
作为汽车企业进军低空经济领域的布局，小鹏汇天能为低空带来什么？林森才认为，对比汽车，我国航空器的制造环节目前还存在自动化程度不高、制造成本偏高等问题。因此，航空器制造的供应链不仅需要补齐短板，更要实现强化升级。一个可能有效的路径是，鼓励“跨界竞争”，引入汽车、家电等行业的供应商，用适航的理念和标准对其进行培育，丰满并完善航空器制造的供应链体系。
飞行汽车作为创新物种，在全球范围内尚无大规模应用的案例和成熟经验，法律法规层面也存在空白。为此，小鹏汇天提出了“三步走”的产品战略。林森才解释，该战略的第一步是推出一款“分体式飞行汽车”，为了克服当前飞行管制较严、缺乏关于“一体式飞行汽车”的产品准入及飞行应用场景相关法规等短板。通过小鹏汇天自研的“自动分离结合”技术，让一台载人航空器能够收纳进汽车尾箱，先以普通汽车的形式行驶至可飞行区域，再从尾箱释放并起飞。这一设计不仅从技术上解决了普通航空器“存储难”和“转场难”的问题，更在法律法规层面满足了产品准入和适航认证的要求。
未来，随着飞行汽车应用的增多，相关技术将愈发成熟先进，飞行场景也会日趋丰富，与之配套的法律法规体系亦将逐步完善。当低空经济发展到能够让低空飞行成为大众日常通勤的主流交通方式时，小鹏汇天将适时启动产品战略的第二步，推出具备“高航速、长航程、多座位”特性的产品。待低空经济迈入高度发达阶段，立体交通网络初步成型之际，小鹏汇天则会进行第三步，推出“一体式飞行汽车”产品。
地方发力
低空经济绝非简单的交通替代方案或新型运输方式，它与城市未来的经济发展深度绑定。
在低空经济的推进过程中，地方政府展现出极高的热情。很多地方政府宁愿浪费，也不愿意掉队：设立相关的领导机构或工作机制，编制低空经济通用航空发展规划，发布地方政府的政策文件，出台各种优惠政策。
全国30多个省（自治区、直辖市）已将“低空经济”发展规划写入2025年政府工作报告，各地相关项目正密集落地。以四川成都为例，今年一季度新签约的151个项目中，低空经济、商业航天等新质生产力项目占比超5成；5月以来，多地低空航线开航，沈阳启用无人机血液运输航线，上海中心城区开通定制化低空观光航线，郑州航空港区启动常态化低空物流试飞……低空经济的场景创新正在各地持续涌现。
中国航空法学研究会会长郭俊秀认为，与传统运输航空管理属于中央事权不同，低空经济具有鲜明的地方经济与区域经济特征，地方政府正是推动其发展的主导力量。
中国民航大学法学院行政法教研室主任贾圣真分析认为：“地方政府是低空经济发展的受益方，不仅税收、就业等问题能得到解决，还可能培育新的经济增长点，因此，地方政府发展低空经济的意愿十分强烈。”
他进一步指出，低空经济具有鲜明的地方属性。地方掌握资金、土地等关键资源，同时，地方政府肩负保障辖区安全秩序的属地责任，低空经济领域若出现问题，地方需承担相应的处理职责。
此外，低空经济的城市属性也日益凸显。其活动范围多为城市内部、城市与郊区、邻近城市之间，与城市空间利用、地面基础设施及交通网络联系紧密。因此，空地规划、低空空运规划，不能脱离城市地面规划与交通体系单独推进。
“基于这些特点，随着技术进步与产业发展，由地方政府承担部分低空经济监管职能，不仅具有必要性，更具备现实可行性。”贾圣真总结道。
郭俊秀认为，深化低空空域改革、清晰划分低空经济管理事权、确保区域协同推进，是促进低空经济发展的重要基础。
“这些现实课题不仅为航空法律研究者提供了鲜活的理论样本与丰富的实践土壤，更让航空法学研究既能对接顶层设计，又能扎根实践需求。”
中国政法大学国际法学院副教授孔得建说：“低空经济本质上属于地方经济范畴，无论是政策制定还是法律体系构建，地方政府都应主动作为。”他建议，低空经济的管理模式与立法框架需为地方预留充足的探索空间，允许各地结合自身实际与发展需求开展针对性立法，“比如，东部沿海地区无人机飞行间隔可能需要严格控制，而边疆地区由于空域开阔，要求可相对宽松；深圳、广州等创新高地更侧重通过政策激励研发创新，边疆地区的核心诉求在于运行保障”。
此外，他特别建议，地方政府在推进政策制定与立法工作时，务必引入专业机构，以科学研究为支撑，确保制度设计的合理性与可行性。
需求之困
几个值得深思的现象是：当前低空经济领域的论坛虽层出不穷，但大家着重在供给端发力，活跃其中的主体多为基础设施提供商、设备制造商、关键技术供应商等“乙方”；一家航空器制造企业往往能吸引多个城市争抢，有些企业甚至尚未产出产品，未取得相关许可证，就已在多地布局建厂。然而，未来这些生产出来的航空器、通讯设备，究竟由谁购买？又由谁运营？
▲6月29日，杭州，一架新联通航的直升机在洲际酒店地面降落。CFP
“需求匮乏、场景单一，是当前低空经济发展的最大痛点。”中国民航信息网络股份有限公司副总经理李劲松直言，“如今低空经济的核心问题并非供给不足，而是需求尚未激活。盈利场景十分有限，缺乏能持续盈利的商业模式，缺少活跃的‘甲方’。”
在他看来，人们对低空经济的想象仍局限于传统思维，大多停留在作业巡检、物流运输、文旅观光等已知场景。但事实上，低空经济绝非单纯的运输方式革新，未来完全可能催生一系列全新场景，其想象空间远超当下认知。
李劲松认为，新经济的特性与传统经济不同，需求不会自然显现，需要主动创新。“但这些场景创新，绝不能仅依赖专家的研究或政府的推动，更需要全社会热情参与，要让商界主导创新，让企业家引领探索。”
据不完全统计，目前，北京、广州、苏州、武汉等近20个城市已设立产业专项基金，引导更多的社会资本投向低空经济产业。IT桔子数据显示，2024年，低空经济领域共发生投融资事件156起，总融资金额约245.38亿元，较上年增长47.7%；今年前5个月，相关投融资事件已发生87起，比去年同期增长50%。
李劲松表示，当前低空经济尚未有效吸纳全社会资本的力量。他强调：“只有当社会资本广泛投入，才能在市场机制中激发连锁反应，供给端的资源才能有效聚合，低空经济的完整生态才能真正构建起来。”
在近日举办的“法治护航 天津低空经济发展交流会”上，天津市租赁协会常务副会长王文刚的担忧，恰好印证了李劲松的观点。他说：“如果运营规范等基础问题解决不了，意味着融资租赁公司将面临巨大的经营风险。租赁公司出资购置设备，但这些设备最终的应用场景在哪里？这些场景能否产生稳定的现金流？我们必须算清这笔经济账。”
在王文刚看来，当前有两个关键问题亟待突破：
一是所有权界定问题。融资租赁标的物的所有权必须清晰无瑕疵，但目前相关所有权登记制度尚未实现，这需要立法机构持续推进完善。
二是行政审批效率问题。企业购置的航空器能否获批运营、如何高效审批、如何在规定航线内实现可控飞行，这些都是必须解决的。
李劲松认为，在低空经济真正进入规模化发展阶段前，就要求有一套健全的法律法规，这不切实际。
“作为新兴领域，低空经济的法治建设应借鉴数字经济、电子商务、人工智能等领域的经验，其核心是保护新形态下的权利与义务，而非层层设卡，要创造让企业迸发创意、自由开展商业创新的土壤，保障投资方的合法权益。”
低空经济的法治建设，需要政府、企业、学界、法律界形成共建共治共享的合力。郭俊秀强调：“政府层面可依托中国低空经济法律服务协同机制平台，推动多方数据壁垒打通，从根源上避免‘多头管理’引发的规则冲突；企业不能被动等待规则完善，而应效仿亿航智能，主动参与行业规范的制定；学界与法律界则需前瞻性聚焦新课题，例如，跨境飞行中不同法域的责任划分、区块链技术在飞行轨迹溯源中的证据效力认定等，为行业发展提供理论支撑。”
中国经济转型升级正迫切需要新兴产业的支撑，而低空经济正是这样一个体量足够大、对整体经济拉动作用显著，甚至能影响大国博弈与地缘政治格局的领域。
“值得期待的是，我国低空领域基本处于净空状态，如同一张白纸，这反而为低空经济的发展提供了更适宜的土壤。”李劲松说，“就像人工智能在近两三年找到奇点呈爆发式增长一样，低空经济也会在不久的将来，迎来属于自己的爆发奇点。”
责编｜白 馗
编审｜渠 洋
校对｜张 波 张雪慧
来源｜《法人》杂志2025年08月总第258期
编辑：张波